回应性治理的精细化路径探索——基于泉州市12345便民服务平台的考察

蔡芳雯

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)

回应性一词最早出现在西方法学理论中，对其的研究是在治理理论的发展中不断深化的。由传统政府治理理论到公共治理理论，治理主体及其目标不断丰富，从而衍生出治理的重要目标——“善治”。回应是善治的基本特征之一，回应速度的快慢、回应水平的高低都将影响善治的实现程度。2000年，何祖坤[1]《关注政府回应》一文首次引入“政府回应”一词，此后有不少学者对相关内容进行了细化研究。俞可平[2]在研究治理与善治的过程中指出，回应型政府的重要内涵之一就是公共管理人员和机构必须要对公民的要求作出及时、负责的反应，不得无故拖延，必要时还要主动征询意见、解释政策和回应问题，他还指出，回应性是善治的重要特征之一。卢坤建[3]在此基础上提出作为过程的“回应型政府”与作为特征的“回应性”是显然不同的，“回应型政府”是一种治理模式，于政府而言是提高治理效能，于公众而言是问题的有效回应。此外，他还指出了回应型政府与服务型政府的重要区别：前者是政府与社会的双向治理，后者倾向于由政府主导的社会提供服务的单向治理。当然两者之间有着不可割舍的关系，目的都是为了提高公共治理效能。基于以往的研究，可以将回应性治理理解为政府以各种形式及时、积极地回应公众的合理诉求，并重视公众参与以提高治理效能，形成以增进公共利益为目的的双向治理模式。

我国对于回应性治理的研究时间并不长，但这几年的研究成果呈“井喷”态势，究其缘由在于“回应性治理是国家治理现代化的需要，是现代民主政治的应有之义”[4]。国家治理现代化是国家治理体系和治理能力的集中作用，两者相辅相成。自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标以来，全党和全社会都在为完成这一工作目标而不懈努力。[5]以党为核心的多元主体协同治理是国家治理现代化的必然趋势，充分激发多元主体的积极性和优势，共同增进公共利益，注重公众参与的回应性治理是提高政府公信力[6]、维护社会稳定的重要途径。社会基本矛盾的变化势必对政府回应提出更高的要求，政府及时回应社会突出的热点问题和百姓迫切关注的焦点问题，是在问题影响扩大之前的缓冲剂，是有效缓解社会冲突和社会对立的重要途径。

需要注意的是，回应并不是简单的回复，而是积极且可持续的回应，是更具针对性的政民合作治理。回应性治理不能仅停留在保证表面流程的完整性，更应该关注过程的精细化，即各个环节操作的针对性和精准性。治理现代化的目标之一就是良政善治，而回应性是善治的主要特征之一，接受公众的合理诉求并转化为政策的政府过程，是提高政府治理能力的先决条件，也是促进公众与政府良性互动、合作治理的必要前提。

现有学者的研究成果都强调了回应性治理的重要性和必要性，但对于回应性治理机制构建的不完善[7]、过程的精细化程度不足以及回应过程中公众参与的必要性等问题均较少提及，对于回应性治理中的再回馈这一环节的重视程度也不够。因此，本文通过对泉州市12345便民服务平台的考察和剖析，系统梳理完整的回应性治理机制，并就此提出关于回应性治理精细化路径的几点思考。

一、理论视角与问题提出

回应性视角的出现是基于新公共管理时代这个强调“效率”导向的大背景。黄小勇[8]关于“回应性”的解释被引用最多，他认为，回应性是使实质正义与形式正义统一在一定的公共服务生产模式之中,通过减少中间环节和扩大社会参与,在保证公共产品和服务正常供应的同时,努力去满足人们多样性的个性需求和价值期望。但是他也提出了回应性存在规则与效率结果之间的冲突，回应性治理的结果则是力求中和规则正义和形式正义，强调对个人需求灵活且及时的回应。基于此，笔者认为对于规则压力的突破在于以结果导向弱化规则导向，即加强公众参与，并将其对政府的评价作为主要导向，从而弱化规则导向。需要注意的是，减弱并不是完全忽视。

在过往的研究中，针对回应性治理的实践探索通常从回应的质量、数量、内容、程序等多个维度进行综合评价。基于卢坤建提出的“回应性治理”区别于服务型政府的特征在于回应型治理这一模式更倾向于政民双向治理，不再是政府向公众提供简单的公共服务这一点。笔者对泉州市12345平台的回应性机制流程进行剖析，发现政府在反馈阶段存在着短板，并且整个回应机制的公众参与度较低，具体表现为回应形式多由平台人员直接答复或转至相关部门进行处理，公众无从知晓其反映问题的具体进展程度，只能被动等待。于公众而言，处理结果的说服力不足会对反馈环节产生负面影响；于政府而言，则是失去了一次政民交流的好机会。政府公信力的提升靠的不仅仅是公共服务质量的提高，还要让公众参与、知晓处理问题的复杂和困难程度，从而与政府产生共情，理解政府的难处。因此，回应阶段公众参与水平的高低直接影响着公众对处理结果评价的真实程度，以及反馈环节的满意程度。基于此，本文从回应性视角分析了泉州市12345平台的回应机制，并提出更为精细化的回应机制(图1)。

图1 精细化回应机制流程图Fig.1 Refined response mechanism process

二、泉州市12345便民服务平台回应性治理的探索实践

(一)运行机制

2017年6月1日，泉州市12345政务服务热线正式上线，为市民提供7×12小时的便民服务，主要涉及政府事务的咨询、建议、求助、投诉等相关事项。该平台整合了效能热线、国土资源违法举报热线、安全生产热线、城市管理服务热线、编制举报热线、文化市场举报热线等14条热线，秉承“为民解忧，效率服务”的工作理念，不断提升业务水平和工作效率，对群众的诉求实现件件批转到位。在各级人民政府的领导下，该平台坚持属地管理、分级负责、归口办理的原则，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题，并督促承办单位办理，切实做到“有呼必应、有诉必理、有理必果”。从图2可以看出，平台工作流程首先是由公众发起诉求，再由平台工作人员进行登记审核，审核通过后根据诉求的实际情况来决定是直接答复还是转至相关部门处理，最后在规定时间内将办理结果告知民众，由民众评价后办结。

图2 泉州12345平台工作流程图Fig.2 12345 platform workflow in Quanzhou

(二)反映环节

诉求反映环节指的是公众通过热线或网站留言，将自己的诉求告知平台，由其进行受理。这里的反映是指公众单向问题反馈。从受理诉求数量(从2015年的3 695件增加到2019年的153 066件(1)数据来源于泉州市12345便民服务平台网站，http://qz12345.fujian.gov.cn/。)以及公众对于12345的知晓程度可以看出，该平台发挥的作用越来越大，越来越多的公众信赖该平台。

12345便民服务平台所受理的类型主要有咨询、投诉、建议以及求助四大类。从图3可以看出，2015年到2018年中最为明显的是咨询类需求的数量成指数增长，由2015年的363件增至2018年的1 579件；投诉类数量下降最快，由2016年的4 404下降至2019年的15件；而从2020年8月平台受理诉求分类统计数据来看(表1)，该平台主要受理诉求内容为民生事项，具体为城市管理方向9.3%、社会保障方向8.4%、警务管理方向7.0%。值得一提的是，重复诉求占比高达18.3%，可见平台的运作效率还有待提高。

图3 2015—2019年泉州市12345平台公开诉求件主要类型情况图(2)数据来源于泉州市12345便民服务平台网站，http://qz12345.fujian.gov.cn/。Fig.3 2015—2019 Quanzhou 12345 platform’s main types of public claims

表1 2020年8月泉州市12345平台受理诉求分类统计数据(3)数据来源于泉州市12345便民服务平台网站，http://qz12345.fujian.gov.cn/。

续表

(三)回应环节

从回应环节来看，在泉州市12345便民服务平台上，公众主要是以热线或者留言的形式提出诉求。平台同样通过热线或网站这两种渠道进行回应，热线回应是话务员在接到诉求时，由其根据诉求人反映的问题进行筛选分类，对于能够直接回复的诉求给予立即办理，对于无法直接回复的诉求则转至相关部门，由其进行限时办理。而网站回应流程则是由各部门的专门人员通过网站签收承办事项，并由该部门进行核查认定，再将结果通过网站或者短信的形式告知诉求人，如未通过审核的将不予以受理。

从回应的效率来看，它指的是对于公众诉求作出回应的速度和质量，可从每日的电话接听率、直接答复率、处理周期等方面体现。据泉州市12345平台统计，2019年6月接通率为98.6%,7月为98.75%,8月为99.4%，呈持续上升趋势且比例非常高。(4)数据来源于泉州市12345便民服务平台网站，http://qz12345.fujian.gov.cn/。但2018年与2019年诉求件的平均办理时间均为5天，可见办理周期还是偏长，有效率有待进一步提高。(5)数据来源于泉州市12345便民服务平台网站，http://qz12345.fujian.gov.cn/。

从回应质量来看，回应质量的好坏是决定回应性治理能否走向良性循环的重要指标。回应质量通常会涉及处理结果的公众满意度、处理结果的可持续性等，可以通过服务态度、办事效率、组织协调、宣传力度等方面进行综合评价。根据2018年1月泉州12345便民服务平台上的调查结果显示，有39.31%的受访者认为工作人员的服务态度最需要改善，有35.87%的受访者认为办事效率需要改善，仅有10.26%的受访者认为需要加强宣传力度。结合2020年6月泉州市政府公布的12345平台公众知晓度数据，有99.9%的受访者都知晓该平台，可见宣传方面已经取得了较好的效果。对有显示评价结果的诉求件进行统计得出(图4)，2015—2017年“很满意”比例持续上升(由于2018—2019年可查询满意度的公开件基数较少，显示“很满意”的分别为115件和35件，因此数据仅作部分参考之用)，2018—2019年整体满意度提高，“一般”的比例起伏变化不大。“不满意”比例从2015年的27.1%下降到2019年的14.28%，“很差”的比例在2015—2017年同年中所占比例较大，到2018年和2019年已降至0。整体来说，满意及以上的比例在稳步增加，但“一般”及以下的评价同年中仍有一定占比。就咨询、投诉、建议、求助这四大类来看，公众的不满意主要集中在投诉类中，因为咨询类多数可以通过直接答复完成，而投诉类通常涉及多个部门，例如建房噪音问题就涉及市场监管、土地局等部门，因此问题经常在各个部门之间“踢皮球”，无疾而终。

图4 2015—2019年泉州市平台诉求件评价情况图Fig.4 2015—2019 Quanzhou 12345 platform requests evaluation situation

(四)反馈环节

反馈环节是整个回应环节的重中之重，关系到处理结果是否得到诉求人的肯定，这是对前面所有工作进行评价的重要参考依据。就12345便民服务平台来说，政府回应主要是被动回应，即公众提出诉求后，需等待工作人员的后续联系，虽然可以在网站上通过诉求编码查看进度，但是无法进行主动跟踪；诉求人最后反馈评价的真实信息也不会被直接公布出来，而是要经过相关部门的审核。12345平台指引向导的最后环节中，诉求人的反馈评论需经审核才能公开发布(图5)，而满意度则可以不经审核直接公布，但在平台中也未见其公开相关满意度的情况。无论是正反馈还是负反馈，均是完善12345平台的重要指向，需要认真对待。

图5 泉州市12345平台评价页面Fig.5 12345 platform evaluate page in Quanzhou

三、泉州市回应性治理的短板

(一)缺位回应

选择型回应也称为钟摆式回应或过滤性回应，即对于公众提出的各项诉求，政府根据自身利益要有选择性地过滤回应。由于政府处于治理过程中的强势主导地位，公众处于相对弱势的地位，亦或是由于二者之间信息不对称造成诉求回应缺位，公众的诉求并未真实且全面地反映给政府，无论是自上而下的主观选择还是自下而上的被动选择，都会造成缺位回应。就选择态度而言，主动选择和被动选择都不是最佳的回应态度。当前我国部分地方政府还是处于一个民意先动而政府后动的模式，责任意识薄弱是政府消极回应的主要原因之一，俞可平所阐述的“回应型政府”实则是责任政府的延伸[9]，回应型政府的前提之一是政府有较高的责任意识。出现回应缺位的根本原因在于缺乏有效的回应监督机制，即政府回应质量的优劣和回应速度的快慢均无完善的评价机制，于政府而言约束性不够，于公众而言参与性有限。

缺位回应现象主要集中在公众反映诉求的环节，即人工受理诉求的精准识别程度较低，对于诉求分类识别主观性较强，缺乏配套的标准化细则，具体表现为：一是对于涉及部门较多或者处理难度较大的诉求采取选择性规避，这种“怕麻烦”的懒政心态与平台建立之初旨在为民排忧解难的初衷大相径庭；二是该回应的未回应，结合表1中无效回应占比7.2%的数值，即可说明还存在部分诉求未得到有效解决，缺乏精细化的回应性治理就是粗糙的“面子服务”，是无法持续发挥作用的。对于日渐增多的诉求，精准识别以及标准化、精细化的操作是回应性治理的必然趋势，从诉求反映这一源头上降低诉求被漠视的可能性，提高公众对于平台的信任感。

(二)错位回应

由于社会基本矛盾的变化，公众的诉求也不再是单一不变的，而是变化多样的。如今各个地方政府都设有市长邮箱或政务留言板等互动性功能区，但存在着以下几个问题：一是话务员自身素质参差不齐，对于公众反映的诉求存在机械性回应进而造成错位回应的现象。公众由于对平台使用不熟悉导致其理解发生偏差，话务员并未给予其有效引导，而是使用惯用套话搪塞了之，将其诉求纳入无效诉求不予受理。而公众因反映问题没有得到解决，不得不重新在平台上提起诉求，这也是导致重复诉求高达18.3%的原因之一。此外，机械性回应还会造成诉求者与政府部门之间对于解决问题的意图产生理解错位，例如公众本意是想求助办理社保，而话务员却简单理解为其只是咨询社保电话。错位的理解偏差将大大增加治理成本。二是诉求与回应不一致，政务部门对诉求的侧重点理解和重视程度不同，简单粗暴的回应态度将大大降低公众对政府的好感度，更谈不上后续的正向反馈或问责，回应与诉求不一致，问责便毫无依据可言。

(三)回应渠道单一，结果回应断层

从最开始的不回应到现在的主动回应，我国政府已经意识到主动回应的重要性，但应如何主动回应以及回应效果不理想又成为另一个困境。有网友指出，现阶段政府回应是“线上回应积极，反馈结果去无踪”，对诉求回应由被动逐渐主动化，是回应性治理的一大突破，但其后续针对公众反馈并没有跟上。从图4的公开诉求件满意度调查中可以看出，“满意”比例整体呈上升趋势，但“不满意”及“很差”的占比也仍然不在少数，平均接近20%。这使得回应型政府的形象大打折扣，造成回应虚势，丧失公众对政府的信任与好感。其次，回应的渠道和方式过于单一，对于公众诉求的回应渠道还是仅停留在平台的机械式回应上，回应方式通常只是采用口头回应，政策式、制度式回应的环境土壤并未形成，参与式回应也并不普遍，回应性治理的闭环并未形成。因此，回应性治理应是一项持续性的工作，并且不可忽略公众参与环节，否则又将演变成政府的独角戏。

(四)绩效考核的激励、约束作用弱

泉州12345平台的公众评价并未发挥对公务人员的激励及约束作用，具体表现为评价指标设计粗放、评价公开程度低。对于诉求的评价，指标设计过于含糊，只有“满意”“不满意”等泛化的评价；同时该平台只展示了小部分诉求评价结果，还存在大量未公开评价的诉求件，其详细满意度情况不得而知。评价结果未与平台部门或个人绩效考核相挂钩，也未形成以公众导向为核心的绩效考核机制，回应性治理的出发点是为了服务公众，那么回应工作的好坏应由公众评价。需要明确的是，绩效考核是为了促进整改而并非以惩罚为目的。

四、回应性治理走向精细化的路径

(一)摆正公众参与的主体位置

针对整个回应路径，公众参与程度高低对公众满意度有着显著影响，具体可从反映以及回应这两个环节进行有效改善。在反映环节中通过制定标准体系以及公众双向确认的方式来提高识别的精准性，有效降低人为主观性的偏差。例如，平台对诉求进行梳理判定之后，可由公众确认是否准确，再进入下一环节，从源头上提高公众参与程度是提高回应精细化的第一步，有效减少理解偏差。在回应过程中，要拓宽公众参与回应的渠道，例如组织公众参加民生问题会议、专题政策咨询会等，针对诉求回应的公众参与，可在程序内容合法性不受影响的前提下，带领公众参与到诉求解决的过程中；或者精细化回应步骤，告知每一步的具体进展及负责人，提高公众的知情程度，在过程中双向互动，及时纠偏。

重视公众参与所发挥的作用，还需要更新回应观念，回应性治理不是政府的独角戏，而应该是公众共同参与的双向互动。公众参与程度的高低影响着诉求处理质量的高低，无论是在初期诉求反映环节还是中期的回应环节，只有公众参与贯穿其中才可能形成精细化的回应路径，从而提高公众满意度。公众参与是回应精细化道路的主角，公众参与程度较低是平台回应方式单一以及回应效果不尽如人意的重要原因。回应精细化就是要加强对公众诉求的针对性、个性化了解，真正做到从群众中来到群众去，切实解决公众的困难。立足于民本位，以公众诉求的针对性为出发点，避免官本位的面子服务。摆正公众参与的主体位置是促进回应性治理可持续发展的重要推手，解群众之所难，排群众之所忧，回应工作的好坏由群众说了算。

(二)完善精细化回应的相关制度体系

政府对于任何诉求或事件的回应应该有完备的评估、核实、认定、监控、执行等过程，而现实是政府对于缺位、错位回应等问题不仅缺乏完善的回应机制，还缺乏基本的法律依据。例如回应环节中的错位回应现象是由于诉求缺乏分类依据，以及对诉求件紧急程度的判定依据不明晰所造成的，回应精细化并不能简单理解为标准化、机械化回答。相反应在精准识别的基础上做到去机械化，达到诉求回应的针对性，对于诉求回应要以诉求者的立场去解决，而不是靠隔靴搔痒的擦边球式的回应。精细化、针对性回应是降低重复诉求的重要手段，因此要构建起基本的回应制度体系以及标准化的流程[10]，让回应有法可依。对于现阶段存在的缺位回应、错位回应等问题，要从制度上完善回应监督质询机制。[11]首先，要明确公开回应机构的权利责任范围，这是监督质询的第一步。让群众明确一旦出现回应错位和回应空白问题时应该找谁，防止责任不清导致的“踢皮球”现象，同时也能加强相关回应部门的责任意识。其次，完善公众满意度精细化评价。反馈环节是整个回应过程的重中之重，是前面各个环节完成效果的重要参考指标，因此不仅仅要重视诉求的提出，更要注重公众对于诉求处理结果的满意度评价，并且满意度的评价要数字化、精细化，不能简单依靠文字的主观描述，这样将无法量化且低效。可以通过设计指标，例如反馈回应速度、服务态度、回应质量、效果可持续性等来量化回应过程，使得各个环节均有数据依照，也能有针对性地重点改善。同时要加大满意度数据的公开力度，让数据晒太阳，督促各部门不断改进工作短板。最后，需要注意的是诉求的办结不是以政府单方面口头回应亦或是单方面举措来结束，是否结束回应过程应主要参考公众的反馈结果。针对反馈结果不佳的无效回应，可以采取线上回应线下执行的方式，例如线上回应能解决即时解决，线上一时解决不了的，线下要抓好后续落实工作，确保公众诉求件件有着落。对于线下反馈结果的满意程度，公众有权、有途径进行后续的追加评价，并且要预留合理时间，验证效果如何，形成完整的回应程序，这也是考核政府行为的重要依据之一。[12]

制定精细的回应绩效考核制度，对回应部门工作成果做数字化、精细化评价，根据部门工作差异形成针对性绩效评估方案，但考核主体均要以公众为主。例如承接业务部门可从业务量、业务评价、业务影响范围等进行评价，而中心协调部门则侧重从服务态度、处理周期、流程规范等方面进行数字化打分，从而提高评价的精准程度。绩效考核制度应将公众评价结果作为对部门及个人工作绩效考核的参考标准之一。落实到各个环节的负责人，要切实与个人绩效评定挂钩，不可沦为回应部门的“文字游戏”。绩效考核结果应及时对外公布并接受大众质询，绩效考核结果直接挂钩部门绩效认定，并作为人员晋升考核的依据。当然，回应型政府的好坏不能简单用诉求的回应数量来衡量，不是“有求必应”的政府就是好政府，对于“井喷式”诉求要依据群体规模以及影响程度等要素进行综合考量，避免回应工作成为昙花一现的泡沫工程。[13]

(三)优化回应环境

正如俞可平教授所言，回应型政府是责任政府的延伸，针对由于政府主观选择或公众参与受限而造成的“缺位回应”，增强政府回应意识是提升回应性治理水平的基础。[2]回应态度的转变不仅受限于公务人员自身的素质还有赖于公众导向的绩效考核机制是否生效，由被动消极的回避型转变为积极主动的直面型，在回应过程中强化服务意识，在源头上降低民生事件白热化的可能性。同时，意识的加强要提高业务能力，熟悉各项回应性工作的流程以及处理方式，注重规则的同时加入适度的人性化服务，由政府主动营造一个政民平等交流的回应环境。公众反映诉求的有效途径既要规范化也要多样化，一方面，要依法依规培育相关社会型组织，由其作为协调、整合诉求的中介机构；另一方面，要加强对政务留言板的管理，完善相关移动端，例如微信公众号以及小程序等指尖上的便民服务，简化诉求反映流程，尽可能做到一人一事负责制。由于诉求的多样性，要精准识别并联动多部门协调办公，如成立综合诉求回应部门，既可以降低治理成本，又可以及时、高效地、有针对性地回应公众，形成良性循环。

(四)创新回应途径

信息透明程度深刻影响着公众对政府工作的认可度。回应性治理就是为了达到善治良政，善治的另一重要特征就是透明。近些年兴起的电视问政、网络问政，颠覆了传统信件或留言板形式的单向公众参与方式，是一种双向、积极、主动的政民互动关系。[14]虽然政府可能会面临诉求过多无法负载的情况，但却能让老白姓真真切切与政府工作人员面对面，就公众关心的热点问题进行讨论，做到最具真实性的回应。一方面，让“面红耳赤”成为自省的内在动力；另一方面，也让公众了解事件解决的难度，这是双向回应的重要窗口。创新回应途径，由被动转为主动，定期召开回应会议，是有效稳定公众不安情绪的重要方式。[15]表达政府的解决态度，是增强政府公信力和权利合法性的现实做法，颠覆以往怕事、怕麻烦，一有事就打压、掩盖的负面形象；加强政府回应部门的新闻媒体发言管理，及时把握社会热点问题，并进行相关真实性的核查，对存在较大潜在风险的问题或突发紧急事件提前做出预警，避免不必要的社会恐慌。