菏泽市新型智慧城市建设与运营长效机制研究

康鸿雁

（菏泽学院计算机学院，山东 菏泽 274000）

0 前言

党的十九大报告中指出要贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，“要打造人与自然完美交融的生态城市、海绵城市、智慧城市”。提出智慧社会概念，对信息社会发展新趋势作出战略部署，为智慧城市建设指明了前进方向，为我国经济社会发展注入新活力。城市发展要通过信息化带动经济社会更快、更好发展，满足人民日益增长的对美好生活向往，因此以人民为中心建设智慧社会的中心思想，是对智慧城市建设的更高要求。新型智慧城市建设将改变人们的生活方式和出行方式，影响人们生活的方方面面，也是对地方政府治理方式和治理能力的全新考验。

以菏泽市智慧城市建设和运营为研究对象，对我国现有的智慧城市建设经验和运营方式进行比较和分析，同时借鉴国外先进智慧城市建设和运营经验，对智慧城市建设和运营中的关键问题进行深度分析，以解决推进过程中的困难点。使得诸如菏泽这样的三线城市在智慧城市的建设和运营中，根据自身的实际和特点，走差异化发展的道路，突出优势，避免弱项，打造具有城市特色的智慧政务、智慧交通、智慧产业，为智慧城市建设和运营以及政府治理能力提升提供参考。进而提升城市治理水平和运行效率，提高城市治理体系的建设和运营能力，实现城市建设和运营的健康、可持续发展，形成智慧城市建设和智慧产业发展相互推动和促进的良性循环。

1 智慧城市发展概述

随着经济发展和社会进步，不可避免地会带来基础设施滞后、人口超载、管理水平亟待提升、资源供给趋紧等问题，给城市规划、建设、管理和运营带来诸多的挑战和压力[1，2]，因此城市管理问题和人们对城市生活的更高需求之间的矛盾日益凸显，传统的城市治理模式和方式难以应对，从而建设智慧城市已经成为解决这一问题并推动城市发展的关键手段和机遇。

纵观国外智慧城市发展，目前，很多国家已经开始智慧城市的建设，包括美国、欧洲的发达国家、亚洲的发达国家和发展中国家等，但是大部分国家的智慧城市建设都有适合自身情况和发展阶段的不同特点。韩国首尔采用政府与民营力量合作的建设模式，以电子政府和基础设施建设为先导，重点建设福利、文化、环境、交通、商业、行政管理等领域，通过智慧城市建设培育新产业，最终建成具有文化特色的智慧城市；美国纽约采用企业竞争的建设模式，重点建设教育、医疗保险、能源管理、公共安全、交通、政府数据中心等领域，以打造一个开放的政府，提高民生服务，促进产业发展；新加坡采用政府和企业合作的建设模式，改造基础设施，强化信息通信技术的创新应用，结合自身特色和优势，注重服务公众，专注于教育、金融服务、旅游和零售、医疗和生物技术、制造业和物流的应用，促进信息产业以及金融服务的特色发展。

从国内智慧城市发展环境来看，在经济全球化的大背景下，随着信息技术与人类生产生活的深度融合，信息技术影响人民生活的方方面面，因此发展数字经济是大势所趋。党中央提出“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。为智慧城市的发展带来新的机遇，能够更好地实现“四化”同步发展。大数据、云计算、物联网、区块链、5G等技术成为新生产要素，在此基础上构筑了新的生产关系，进而形成新的经济形态。并且如上技术也是智慧城市建设最核心的部分，因此可以将智慧城市建设作为发展数字经济的核心抓手。我国智慧城市建设经过前期的经验积累和发展，要逐步转向信息资源的开发利用。目前，中国绝大多数的大中城市和部分县级城市明确提出建设或正在建设智慧城市。近年来，为响应国家政策和顺应发展趋势，山东省共有近30个城市成为全国智慧城市试点，约占全国总数的1/10。近年来，国家以及山东省发布了诸多政策，为智慧城市的建设提供了政策保障和建设环境，进一步促进了菏泽智慧城市的发展。

智慧城市建设对菏泽这样的城市的发展是不可多得的机遇。与西方不同，我们的智慧城市建设是工业化、城镇化、信息化同时推进，所以要注意建设的全面协调和可持续发展，走出一条具有菏泽特色的智慧城市发展道路。因此菏泽的智慧城市建设要以信息化为核心，以新型工业化为主导，以“231”特色产业为抓手，以城镇化为载体和平台，不断强化农业现代化的基础作用。菏泽智慧城市建设要从全局出发，进行智慧产业、智慧管理、智慧发展等的顶层设计，体现智慧产业、智慧城市和智慧管理的有机结合，反映“以人为本”的发展根本要求，从而实现社会治理的精准化。

2 菏泽市地方政府推进新型智慧城市建设的状况

菏泽，地处鲁西南，是鲁苏豫皖四省交界地带。菏泽历史悠久，文化源远流长，底蕴深厚，地理位置优越，被誉为“天下之中”，是著名的“一都四乡”（武术之乡、书画之乡、戏曲之乡、民间艺术之乡、中国牡丹之都）。

菏泽市所处鲁西南地区，战略地位十分重要，是对接京津冀、长江经济带等国家战略发展区域的重点区域。菏泽市正在全力打造“231”特色产业体系，其中既有智慧产业，又有需要信息化改造的传统产业，需要信息技术的支撑。以特色产业带动高质量发展，机场、铁路和公路等一批重大项目进入集中建设期。新的发展阶段需要智慧城市建设为行业产业提供新基础设施和新动能，对智慧城市的建设和发展提出了巨大需求，同时也促使智慧城市建设推动产业发展。

“十三五”以来，菏泽市委市政府高度重视智慧城市建设，发布了《菏泽市关于加强智慧城市建设的意见》（菏政发〔2017〕31号），并成立了工作领导小组，负责统筹协调全市大数据管理、智慧城市建设等方面的工作。2018年及以后的政府工作报告中，多次明确提出加快建设菏泽智慧城市。2019年通过《菏泽市智慧城市顶层设计》，2020年菏泽市出台《数字菏泽2020行动方案》（菏政办字〔2020〕21号），一系列行动已经为菏泽市进一步开展智慧城市建设工作做好了准备。

2.1 菏泽智慧城市建设的优势

菏泽市高度重视智慧城市建设，经过近几年的建设，取得如下成绩：

光纤网络、无线网络建设较为完善。菏泽市已于2015年在全省率先实现“光网城市”，实现城市小区和农村光纤全通达，全光网络覆盖全市城区和5755个行政村。截至目前，全市宽带接入用户近200万，其中95%以上的用户接入光纤，99%以上的用户接入带宽速率为20 Mbit/s，近一半的用户接入带宽速率为100 Mbit/s。菏泽市已实现了2G、3G网络优质覆盖和深度覆盖，4G网络覆盖高速业务需求区域，热点地区WLAN覆盖。同时，作为智慧城市重要基础设施，运营商已启动了大规模的5G基站建设，基本实现5G网络覆盖菏泽市城区，连续覆盖县城重点区域。

电子商务发展势头较好。2020年菏泽市成为“全国电子商务示范城市”“全省电子商务示范城市”，电子商务成交连续多年创新高，增幅超30%。全市县区均建有县级电子商务公共服务中心，共建成近8 000个镇村电子商务服务站点。实现县区均有淘宝镇、淘宝村。淘宝镇占全省的一半以上、全国的近4%；淘宝村近400个，占全省六成以上、全国超7%，居全国地级市第一位。

大数据中心建设日臻完善，不断提升城市信息处理能力。鲁西南大数据中心预计投资超100亿元，一期计划投资32亿元，规划超过100 PB数据存储容量，标准居山东省首位。其将提供数字政府以及各行业解决方案，项目建成后将成为鲁西南区域大数据产业应用与服务中心应用示范基地，构建基于云服务和云存储的基础支撑，为智慧城市建设运营提供集约、智能、规范、安全的软硬件服务保障，实现菏泽信息资源物理大集中，实现全市信息化统一规划、建设和运营，成为菏泽市智慧城市的重要基础设施，为智慧城市建设和“231”特色产业提供支撑。

2.2 菏泽智慧城市建设的不足

数据整合汇聚不充分。信息资源库仍处于部门单独建设阶段，数据大多各自为政，各职能部门根据现有管理信息系统及自身业务需求，开展了各领域业务数据库的建设，但基础数据库分散建设，尚未实现全市层面的统筹管理。数据的沉淀和汇聚难度较大，缺少支撑平台实现数据整合。数据不能互通和共享，存在重复建设的问题，因此“信息孤岛”“信息烟囱”较为严重。

信息资源共享不畅。多数部门信息资源需求强烈，但实际资源共享程度不高。几乎所有部门都需要获取其他部门业务系统共享数据，但能够为其他部门提供共享信息的单位实际占比较低。尚未出台数据共享开放的相关文件，对数据的权属、职责及共享开放范围、流程等不清晰，无法准确判断数据是否涉密、是否可以对社会开放，导致大量有经济和社会价值的政府信息资源，无法向社会共享，发挥更大价值。

信息化建设统筹规划有待加强。在信息化建设中，由于缺乏统筹规划与顶层设计，部门对自身业务与信息化的结合缺乏理论指导，无法依据自身业务需求开展有针对性的信息化系统建设，使得现阶段全市自建的信息系统建设呈现“小、少、散、乱”等特征，造成资金浪费、硬件重复购置、信息资源闲置等情况，不利于未来全市信息化健康发展。在信息化项目管理上，缺乏与新形势下智慧城市发展要求匹配的项目管理办法，难以对项目进行有效的监督、管理和评价，不利于财政资金的集约建设，不利于信息资源的整合共享，不利于菏泽智慧城市的统筹推进。

智慧城市建设模式单一。信息化建设资金来源主要依靠政府支持，社会资本参与度不够，缺少可持续的投资建设和运营模式，呈现出投融资难度较大、可持续性缺乏的特点。智慧城市基础设施建设、信息系统的整合和集成、资源共享等建设的资金需求量巨大，资金不足将成为制约部门信息化发展的主要因素，因此应坚持量力而行，量入为出。应明确各方职责，调动各方力量，充分发挥政府引导作用，强化市场在资源配置中作用，鼓励社会资本积极参与信息化基础设施建设、投资和运营，培育和发展新型应用业态，建立多方参与的多元投融资机制，探索互利共赢的建设和运营模式。

3 菏泽智慧城市建设和发展的建议

菏泽智慧城市建设应立足菏泽现实，借鉴国内外成功的一流智慧城市建设经验，并与本地实际相结合，发挥后发优势，实现突破和超越，走出一条适合菏泽发展的新型智慧城市建设路线，为类似城市建设智慧城市提供经验和参考。坚持以人为本、以城市为本的核心理念，通过智慧技术的帮助和支持，把城市生活中的各种向往和梦想变成现实。

3.1 顶层设计要更加强调“一张蓝图绘到底”，向科学规划要效益

菏泽智慧城市的顶层设计不能过度借鉴以往的所谓的“成功”经验，照搬照抄其他城市规划内容、设计思路，应在深入分析菏泽市基础现状的基础上，结合菏泽市城市管理需要、市民生活需求、经济发展特色进行发展规划，重点突出“一都四乡”的特色，重点服务“231”特色产业，规划要有务实性。菏泽市智慧城市设计应以统一的城市云平台为基础，贯彻以人民为中心的理念，以城市数据大脑为核心，以“强基、善政、惠民、兴业”为任务智慧应用为主体，构建开放协作新格局，激发发展潜力与活力。

智慧城市是一个综合、复杂的系统，其要素复杂、应用多样、相互作用、不断演化[3]，不是各种应用的简单堆积，因此科学的规划是智慧城市健康发展的前提。菏泽智慧城市规划应坚持科学性、系统性、长远性，特别要贯彻整合共享、协同推进、可持续发展等理念，统筹兼顾经济和社会效益、全局和局部利益、长远和当前利益，确保信息网络互通、信息共享，提高利用效率[3]。按照“管理高效、服务便捷、民生和谐、产业智能”的总体发展思路，以超常规、跨越发展为引导，以产业转型升级为基础，以创新驱动为动力，建成以人为本、管理高效、资源友好、产业智能的新型智慧城市，使经济社会持续健康发展。将菏泽打造成具有“智能、创新、开放、绿色、诚信”特点的新型智慧城市，助力菏泽成为经济繁荣、和谐幸福、文化彰显、生态绿色、宜居宜业宜游的中国牡丹之都。

菏泽市的智慧产业目前还处于分散的状态，设有较实际的应用，财政每年有大量的投资，但缺少政府投资的撬动作用，发展不平衡，大而不强。因此在菏泽市智慧城市顶层设计的引领下，应加强各领域规划设计，使战略规划、发展规划和顶层规划界面清晰，把规划、建设、运营三个主体衔接，形成有机整体，从而使顶层设计可操作，能落地。做到在智慧城市全生命周期内，由顶层规划引领，构建协同发展的建设模式和可持续盈利的运营模式，在发展中持续破解问题。

3.2 智慧城市建设的体制与机制，应充分考虑政府与市场的共同作用

完善市场经济体制，最大限度地发挥市场在资源配置中的作用，创造健康、顺畅的市场经济运行环境。智慧城市是一个复杂的系统工程，是对城市政治、经济、文化、社会、生态全方面进行统筹规划建设，这项工程只有政府来组织领导才能完成，因而政府的角色定位决定智慧城市建设的成败，直接影响智慧城市建设的思路和方向。因此智慧城市建设要摆正政府角色，使政府正确发挥作用和行使职能，引入市场机制，充分发挥政府、市场和社会等多方主动性。智慧城市作为一种全新的城市发展理念和运营模式，需要政府各部门打破部门利益和行业壁垒，实现信息共享和合作。同时，政府、企业和社会各界需要共同努力予以保障和支持，政府需要整合各部门的意见和建议，大力推进智慧城市建设。

建设智慧城市，必须通过政府、社会、企业的协同配合，共同完成[4]。智慧城市的建设运营机制应由政府主导、政府投资、政府运营转变为政府推动引导，市场主导，汇聚社会力量共同参与，社会、市场相互配合、分工协作、协同发力。政府需要制定法律法规来规范、支持、引导企业和社会有序参与建设。政府的作用定位为顶层设计和规范标准的制定者和方向引领者，引导社会智慧应用生态，主导信息基础设施建设，推动公共信息服务平台建设，建立健全巩固拓展智慧城市发展的长效机制，保持政策总体稳定，起到规范、引导、协调、发挥企业和社会各自的作用。

构建以政府为主导，以企业为主体的智慧城市建设和运营模式。随着城市的发展和政府职能的转变，传统的政府自建自营模式已经远不能满足新型智慧城市投资建设的需求，因此要加快建立政企联合的城市信息化资金池，推进各类融资模式在信息化项目建设中的应用。在智慧城市建设资金方面，尽可能通过更多的渠道和模式来获取资金支持[5]。改变建设和运营资金来源单一的局面，促进建设和运营的可持续发展。地方政府在社会与城市发展中起到引导和协调的作用，鼓励政府、企业、公众、社会组织在内的多方参与、互利共享。

政府在智慧城市的建设过程中既不能缺位，也不能越位[6]。越位往往造成公共支出大量浪费，对市场的公平竞争造成干预；缺位导致市场承担起公共服务的大部分责任，从而带来后续公共服务利益化等问题。正确施展好政府在建设智慧城市方面的能力和作用，更好地把控建设的速度和质量，协调好政府、社会、企业的利益，实现共同发展。

3.3 理顺管理、监管、保障机制

技术问题是智慧城市的建设的一个方面，但更重要的是管理问题。智慧城市建设的特点决定了需有效整合各部门、各行业的信息资源，实现数据、信息共享，业务协同和互联互通，因此要建立跨部门协调机制，强化督查落实。在信息化系统建设方面，对各部门新建信息化项目，政府和财政部门应从严控制和审批，非特殊情况，一般不应予以立项，从源头上杜绝新的信息孤岛形成，市属非保密数据统一存放到大数据平台，从而解决各自为政、数据难以共享的问题。成立专门机构，负责智慧城市建设和运营过程中的总协调，在顶层设计下，对各个子项目进行规划和设计，制定发展规划、规范和标准，统筹协调数据资源的共享。使法规建设与智慧城市建设同安排、同部署，通过相关法规的保障，从制度上解决信息资源开放、共享和互联互通等问题，使数据的开放和共享做到有法可依。

3.4 注重智慧城市建设投入对经济转型的作用，积极探索智慧产业发展之路

智慧城市建设要因地制宜，从城市实际情况出发，依托本城市的发展基础与人文环境，高屋建瓴搞好总体规划，将智慧城市建设与产业特色相适应，开创具有地域特色的智慧产业，打造新的经济增长点，推动传统产业信息化提升、改造，实现可持续、健康发展。智慧城市的建设和可持续运营发展，智慧产业是支撑，所以必须促进传统产业的转型升级。促进经济发展模式向知识、技术密集型转变，使用信息技术改造传统产业，实现数字产业化、产业数字化转型，对新兴产业进行创新引导，使经济发展更智慧、更绿色、更高效，推动产业结构转型升级。科学评价智慧城市建设投入对经济转型的影响，明确智慧城市建设的政策导向和投入方向。推动智慧城市建设和菏泽“231”产业体系深度融合，实现以物联网、大数据、5G等新一代信息技术为驱动，使智慧城市建设转变为引领城市发展。

从产业结构优化升级和转变经济增长方式入手，进行体制、机制、技术创新，从区域、行业、企业三个层面推进“两化”深度融合，强化政府协调引导，大力推进信息技术在各领域的深度融合，促进传统产业改造升级，发展由新一代信息技术支撑的特色产业，提升智慧产业比重，走出一条具有菏泽特色的、符合菏泽实际，全面协调、可持续发展的新型工业化道路。

通过菏泽智慧城市的建设，孵化并培育一批与智慧应用、信息化技术和服务相关的智慧型产业，以智能制造、新能源新材料、大数据、人工智能、信息技术服务、智库服务等产业为代表。

3.5 加大新基建的建设和投入力度

智慧城市的快速发展依赖新基建，5G、人工智能、物联网等加速应用，将成为经济快速发展和城市高效治理的重要支撑。我们应抓住此次科技产业革命契机，高度重视新基建投资的战略布局，为抢占信息技术制高点打下坚实的基础[7]。新型基础设施建设立足新发展阶段，贯彻新发展理念，以自主创新引领，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系[8]。新基建的投资应遵循市场对资源配置的决定性作用，发挥各方积极性，改变政府单一投资模式，在政府引导下，强化市场作用，支持政府、企业等多元主体参与建设和运营。

3.6 坚持“以人为本”

习近平总书记强调“人民就是江山，江山就是人民”，建设智慧城市应以人为本，时刻关注人民的所思所想，以人民的需求为出发点，从人民日常生活入手，比如，从医疗、教育、交通等方面进行建设，通过提高公共服务水平来改善民生，提升人民的生活品质和幸福感，同时要认真听取人民的意见和诉求，让社会居民也能参与到建设中，一起分享建设的成果。

4 结语

经过近几年的发展，菏泽市政府越来越重视建设和运行智慧城市，地方政府已经做了很多的努力，发挥了重要的领导和战略规划作用，提升了信息基础设施的支撑能力，提高了政府政务服务能力和城市管理的数字化水平，提供了多渠道的便民服务，为产业发展、平台建设、民生服务等方面提供了多种政策支持。并且不断探索智慧城市建设和运营的新模式，力图找到在经济不太发达的城市建设新型智慧城市的方案，不断提高政府的服务能力，整合城市资源。