新疆哈密市城乡水务一体化管理改革实践

田亚东

(新疆哈密东天山水务集团有限公司，新疆 哈密 839000)

1 城乡供水管理现状

1.1 改革背景

哈密水资源严重匮乏，全市人均占有水资源量为2 015 m3，不足全疆人均占有水资源量的1/2，尤其哈密山南伊州区多年平均降水量仅为36 mm，人均占有水资源量只有1 239 m3，是全疆最缺水的区域，但同时又存在水资源浪费严重的现象。由于农业用水价格过低，农牧民节水积极性不高，定额供水精细化管理不到位，农业用水比例居高不下。加上20世纪90年代大规模农业水土开发，造成哈密盆地地下水严重超采，水生态环境逐步恶化，严重威胁水生态平衡和人民群众用水安全。严峻的水资源形势已成为制约哈密经济社会高质量发展的瓶颈。

为破解水资源短缺制约发展的瓶颈问题，哈密市从2019年全面推进水权水价改革，坚持节水优先，突出水资源刚性约束，与兵团十三师联动，严格实行农业用水总量控制红线和定额管理制度，强化水资源系统治理，实施东天山生态恢复与保护，保障生态用水，实施哈密河湿地生态恢复，实行地下水井电双控管理，推进地下水超采治理等综合措施，不断提高水资源利用效率，改善水生态环境，保障水资源可持续利用。水权水价改革取得初步成效，伊州区地下水水位实现历史性探底回升。按照哈密水资源管理改革总体安排，为进一步推进水资源高效集约利用，哈密市2020年把城乡水务一体化管理改革作为水权水价改革的重要内容提到议事日程，制定方案、组建机构、协调推进。

2020年前哈密市城乡水务管理模式沿袭历史，水利、住建等行业主管部门各自为政，供水企事业单位各自划地经营。以伊州区为例，涉及城乡水务管理有8家企事业单位，其中石城子水系流域水管总站、榆树沟水库管理总站，分别负责石城子水库、榆树沟水库管理及流域农业供水，隶属市水利局管理；哈密水务公司主要经营伊州区城市生活供水，为新疆昌源水务集团控股企业；哈密市水利投资公司主要经营石城子流域地表水和再生水的工业供水，为哈密市国资委监管企业；哈密市污水处理厂主要负责城市生活污水处理，是伊州区国资委管理企业；同时伊州区水利局自身又有相应水管单位，哈密市恒熙水务公司、伊州区水管总站和伊州区工业水库管理站等单位分别负责农村人饮、农业灌溉和工业供水管理。

1.2 存在的问题

1.2.1归口管理，体制不顺

水务一体化管理在全国其他部分省市早已实施。但新疆自治区仍然实行水利部门管理农业农村供水，住建部门管理城市供水及污水处理。城市供水企业和农村供水水管单位按照各自主管部门要求，实施工程和供水管理，没有实现水资源利用的高效、科学。

1.2.2事业性质，机制不活

哈密既有水管单位大多为自收自支事业单位，虽然实行企业化管理，但供水结构单一，经营管理粗放，水费收入勉强支撑管理人员工资发放，维修养护资金没有完全落实，水利工程年久失修，新建供水工程除了争取中央资金外没有其他资金渠道，等靠要的思想严重。

1.2.3各行其事，效益不高

各供水管理单位和企业只盯眼前利益，在取水管理上，地表水、地下水不能统一调度，汛期水库管理单位腾库防洪，城市供水企业仍然抽取地下水源。再生水作为生产用水因需二次处理，用水企业多算经济账，以种种理由不用再生水，再生水综合利用率只有35%，主要用于工业园区绿化灌溉。出现地表水利用不足、地下水超采、再生水外排的现象。

2 水务一体化管理改革的主要做法

2.1 总体思路

在哈密市水资源管理改革领导小组统筹领导下，实行有关部门和单位各负其责、各司其职的水务一体化管理体制。水利部门负责城乡供水各类水源的取水许可和地表水、地下水、再生水、外调水等水资源配置管理，负责生产、生活、生态用水调度管理以及农村人饮供水的行政管理；住建部门负责城市供排水的行政管理及与自治区行业主管部门工作对接和项目争取；环保部门负责农村污水处理的统一管理。

组建哈密东天山水务集团(以下简称水务集团)作为城乡水务一体化运营国有企业，具体承担城市供、排水和农村人饮供水的运营管理，实施城市与农村，地表水、地下水、再生水与调水，供水与排水等涉水事务的统一运营，成为统筹区域生活生产和生态供水、保障哈密高质量发展水资源供给的水务企业，供水业务接受水利和住建部门的行政领导。

2.2 水务集团组织架构

坚持总体设计、分步实施、稳步推进的原则，将哈密市范围内城乡生活、工业生产供水、排水、污水处理与再生水利用等涉水务国有资产全部纳入水务集团经营，同时做大做强国有企业，力争2025年水务集团固定资产过100亿元，年供水收入过10亿元。

水务集团设立5家二级单位(如图1所示)，具体操作如下：

图1 组织框架示意

① 将哈密水务公司的哈密市区所属国有资产、伊州区城市供排水管网等国有水务资产纳入水务集团，设立水务集团伊州区有限公司，负责伊州区城市范围内生活供水。

② 将伊州区工业水库管理站、恒熙水务公司等资产纳入水务集团，设立水务集团供水分公司，负责伊州区工业供水、石城子灌区和五堡镇等3个乡镇斗渠以上农业供水以及二堡镇等9家农村水厂生活供水管理。

③ 将伊州区污水处理厂国有资产纳入水务集团，设立水务集团污水处理有限公司，负责污水处理厂的运行管理，并指导巴里坤县、伊吾县污水处理厂的运行，确保水质达标排放。

④ 将巴里坤县自来水公司、污水处理厂及所属盛坤源公司的水库、供水管道等国有水务资产，设立水务集团巴里坤县有限公司，负责巴里坤县水务一体化管理运营。

⑤ 将伊吾县塔峰供排水公司，峡沟水库、四道白杨沟水库及供水管道等国有水务资产，设立水务集团伊吾县有限公司，负责伊吾县水务一体化管理运营。

2.3 人员及资产划转方式

按照中央事业单位改革指导意见，水利经营类事业单位将改革为企业经营。对涉移交水利工程运行管理岗位的事业编制人员全部在水务集团新岗位安排工作，相关人员保持事业单位身份和待遇，待新疆自治区事业单位机构改革政策出台，同步推进相关改革工作；对目前自愿转换身份的干部职工按企业身份核定相应待遇。移交人员为原运行管理单位在岗自聘人员的，水务集团根据岗位需要重新考核评价后，择优录取。

对哈密市直及区县各类水务资产，由市、区县财政局、国资委和水利局按照有关规定，完成清产核资后向水务集团移交相关水务资产。

2.4 工作进展

按照哈密市委批准的东天山水务集团组建方案，2020年1月完成水务集团本部及供水分公司组建；3月完成伊州区7座水库、9座农村水厂和农业灌溉等水利工程及管理人员移交工作；4月伊州区政府将污水处理厂移交水务集团管理，伊州区基本实现城乡水务一体化管理；12月水务集团巴里坤县公司成立，水务集团组织架构基本建立，现有职工440余名。目前正在开展哈密水务有限公司股权重组和水务集团伊吾县子公司的组建工作。

3 取得的成效

哈密城乡水务一体化管理模式解决了省、自治区级水利、住建部门城乡供水各自管理的体制问题，按照职责分工水务集团接受市级行业主管部门行政管理。2020年、2021年水务集团均为市住建局三水厂扩建项目、污水处理厂扩建项目专项债资金的代建单位，争取资金近1.3亿元。

2020年哈密市遭遇60多a不遇旱情，主要河道来水较多年平均减少60%～70%的不利情况下，通过发挥城乡水务一体化管理体制机制优势，水务集团积极主动做好供水保障，提前制定抗旱调度运行方案，统筹做好地表水、地下水、再生水的统一调度，优先保障城乡居民生活用水，全面保障农民二轮承包土地和企业复工复产用水，全力保障生态绿化用水，保障了管理范围内生活、生产和生态供水，有效缓解了旱情，改革效应得到有效体现。

同时水务集团发挥国企的责任与担当，加强管理，加大投入，污水处理厂再生水水质持续一级A，顺利通过中央环保督查反馈问题整改验收。再生水利用率由2019年的35%提升到2020年的70%，达到全疆最高水平。

4 下步工作的思考

哈密城乡水务一体化管理改革实施1 a来，取得初步成效，但依然存在部分改革尚在推进中、工程建设投融资模式需要创新等问题，影响了改革成效的发挥，下阶段应重点抓好以下工作。

4.1 加强行业行政管理实现水资源的高效集约利用

实行城乡水务一体化管理的根本目的是实现水资源的集约、高效利用。在目前正与哈密水务公司股权重组洽谈过程中，伊州区城市生活和部分工业供水仍由两家水务企业供给，建议行业主管部门各负其责、各尽其职，由哈密市水利局出台流域水资源月调度方案，明确地表水、地下水、再生水对社会各业的配置水量，各供水企业必须予以落实，重点是水资源优先利用地表水，工业生产优先利用再生水。

4.2 多渠道筹集项目建设资金

改变以往水利投资由政府主导，政府投资不足影响工程建设的窘境。以项目的资产、预期收益或收益权做为抵押，采取银行融资措施，使用水库管网等设备作为租赁物，开展融资租赁业务，盘活存量资产，用于支持新的水利项目建设，将资产转化为资金，新建伊州区二宫水库计划采用此模式。同时争取期限长利率低的政策性银行项目贷款资金，额度最高为总投资的70%，全力推进重大水务工程项目的建设。引入社会资本方组建重大项目公司，采取特许经营方式，解决工程建设资金不足问题。

4.3 优化企业组织结构，提升管理水平

加快事业单位改革，推进清产核资，建立和完善现代企业管理制度，进一步优化公司结构，实行扁平化、专业化的管理模式。如成立水源公司，专业管理集团公司15座供水水库，确保水库安全；成立实业公司，利用山区水库优质水源，低密度天然养殖水产品，净化水质的同时增加公司经营收入；成立工程建设公司，打造专业管道施工公司，即是公司新的盈利增长点，又可作为应急抢修专业队伍，确保供水安全。

5 结语

本文通过对新疆哈密城乡水务一体化管理改革主要做法及取得的成效进行分析，并对整体推进中的实践经验进行总结，认为城乡水务一体化改革是哈密深化水资源管理改革，破解多龙治水、水资源管理体制不顺的有效措施。推行城乡水务一体化管理的关键是水利、住建、生态环境等部门履行各自行政管理职能，同时组建国有水务企业作为运营载体，发挥水务工程一体化管理优势，实现水资源高效集约利用。