凤凰县全域旅游基础设施建设中PPP应用研究

□文/李晓燕

（河南财经政法大学 河南·郑州）

［提要］凤凰县具备丰富的全域旅游资源，但在发展全域旅游过程中面临着旅游特色产品供给不足、景区沿线道路破旧、高端酒店和大型停车场等旅游接待能力差的难题。PPP模式缓解了凤凰县发展全域旅游面临的资金短缺问题，是推动凤凰县经济发展的有力推手。本文从该项目引入PPP模式的必要性及可行性出发，研究PPP模式在全域旅游基础设施建设中的应用。

一、引言

PPP模式将政府资本和社会资本联系起来，是促进经济发展的重要工具之一。“十四五”规划提出，加快培育完整内需体系，拓展投资空间，优化投资结构，提高投资效率，规范有序推进政府与社会资本合作（PPP）。同时，加强区域旅游品牌和服务整合，建设一系列富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区。而全域旅游是促进旅游行业转型升级、加速旅游管理、解决旅游供给的有力手段。

凤凰县以“凤凰古城”而闻名，吸引和接待了无数国内外游客，为凤凰县居民带来额外的经济收入。然而，各种基础设施的相对落后以及游客数量的增长给凤凰县旅游业的发展升级带来挑战。通过发展“全域旅游”来有效开发凤凰县的旅游资源，解决阻碍凤凰县旅游行业转型升级的“瓶颈”，而通过采用PPP模式来解决旅游产业发展过程中的资金难题。

二、凤凰县全域旅游基础设施建设PPP方案架构

全域旅游与PPP模式的结合是产融互动的关键。本文以凤凰县全域旅游基础设施建设为例，考量PPP模式如何解决凤凰县旅游业的发展困境。

（一）项目背景。据2016年国家旅游局发布的《乡村旅游扶贫工程行动方案》可知，凤凰县共有34个村被列入全国乡村旅游扶贫重点村。发展凤凰县全域旅游基础设施建设，可以将贫困村的青山绿水有机串联起来，在提升县域形象的基础让旅游业成为精准扶贫的有力推手。凤凰县全域旅游基础设施建设PPP项目用农村旅游道路将依山傍水、清丽秀美的贫困村串点连线，打造具有民俗特色、乡土文化的乡村旅游路线，从而带动整个沿线贫困地区相关产业发展，激活贫困地区经济和社会的活力，有助于连片特困地区整体脱贫。

（二）PPP模式基本信息。凤凰县人民政府于2016年12月以凤政函［2016］313号同意凤凰县全域旅游基础设施建设项目以PPP模式实施，并授权凤凰县城市建设投资开发管理办公室代表政府方签订《凤凰县全域旅游基础设施建设PPP项目合同》。2017年5月，县城投办与东方园林公司签订了《凤凰县全域旅游基础设施建设PPP项目合同》，合同约定项目建设内容包括6个子项目。在合同中明确项目的合作期限为15年，其中2年用于建设期，13年用于业务维护。

（三）PPP合作模式。凤凰县全域旅游基础设施建设项目采用PPP模式实施，本项目主要为存量资产改扩建与新建项目。骑行道、桥梁栈道、厕所等新建项目的具体运作方式为DBOT（设计-新建-运营-移交）；道路、厕所、沿线景观提高质量等改扩建项目采用的具体运作方式为ROT（改建-运营-移交）。该项目的实施机构为被凤凰县人民政府授权的凤凰县城市建设投资开发管理办公室负责监管项目公司，由凤凰县路安交通旅游建设投资有限公司为政府代表和中标的社会资本方分别出资共同组建项目公司，组建的项目公司负责该项目从设计到改扩建、新建以及后期运营维护等工作，合作期满共同组建的项目公司将该项目相关资产无偿移交给政府或政府指定机构。

（四）交易结构

1、项目投融资结构。本项目的资本结构如下：总投资估算合计约为205，965.91万元，其中项目资本金占比约30%，金额合计约为62，265.91万元。项目公司注册资本暂定金额为62，265.91万元，其中政府方共同出资占股20%，合计约为12，453.18万元，社会资本方共同出资占股80%，合计约为49，812.73万元；其余工程所需的资金由东方园林公司或凤凰全域旅游投资有限公司通过融资解决。另外，政府可以帮助项目企业以较低成本争取贷款，但不为该项目的融资提供任何形式的担保。

2、回报机制。根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南》财金［2014］113号文件的规定和该项目的运作，回报机制按照“可行性缺口补助”的形式。通俗地来讲，即项目公司的收益来自项目运营，若项目运营收益小于社会资本方的投资回报时，通过绩效考核机制不足的收益部分可由政府进行可行性缺口补助。

三、凤凰县全域旅游项目引入PPP模式必要性及可行性分析

（一）凤凰县全域旅游项目引入PPP模式必要性分析

1、有利于减轻凤凰县政府财政支出压力。凤凰县建设要统筹产业、旅游、生活三大布局，其基础设施建设工程量巨大，包括道路工程、绿化工程、设备设施购置、土方工程、主城区绿化、亮化、美化工程等总投资估算约205，965.91万元，资金需求情况远远高于凤凰县财政收入水平。此外，凤凰县主城区主要为风貌综合整治，是在原来建设的基础上进行更新改造和管网改造。在“拆建并举”的方案上，对凤凰县政府来说也有较大的财政压力。2014～2019年凤凰县政府财政收入及增长情况如图1所示。自2016年凤凰县政府同意该项目实施以来，财政收入居于稳定有轻微浮动的状态，虽然从2014年到2018年财政收入一直处于上涨状态，但是财政收入没有达到项目的资金需求预期，而且用全部财政收入投资该项目缺少可行性，政府财政压力过大，因此不能仅靠政府投资建设该项目。（图1）

图1 2014～2019年凤凰县政府财政收入及增长率统计图

我国经济下处于高速发展时代，积累了大量的社会资本，与此同时我国正处于经济发展新常态，如何拓宽社会资本的投资渠道，提高社会资本的投资回报率，PPP模式为一种很好的选择。引入PPP模式参与凤凰县全域旅游基础建设项目，可以充分发挥凤凰县财政资金建设的杠杆作用，吸引大量闲散的社会资本，从而降低凤凰县政府对于社会资金建设工程的投入和管理压力，而且政府还可以通过出台政策以及对可行性缺口补贴等政策措施来增加凤凰县社会资本参与到凤凰县全域旅游基础建设工程项目建设的信心，拓宽对于社会资本建设工程的参与投融资渠道。截至2021年6月底，全国PPP在库项目总计10，081项，总投资额为15.59万亿元，示范项目918个，我国引入PPP模式的旅游项目为325个，投资额达358亿元，可见资金需求量之大。

2、有助于降低和分散风险。凤凰县全域旅游基础设施建设项目是集道路工程、绿化工程、设备设施购置、土方工程、主城区绿化、亮化、美化工程等建设和更新于一体的综合性项目，前期投入大、产出少的长线工程，有较大的资金风险。以政府和社会资本合作的方式对凤凰县全域旅游基础设施建设项目进行开发建设可以补齐旅游基础设施投入不足的短板。下面从两个方面说明：其一，优化资源配置、激发市场活力。政府用公开招标方式选拔到优秀企业，发挥企业在改建、新建、运营及维护上的优势，参与凤凰县全域旅游基础设施建设项目的建设，组建新的项目公司，总体负责与开发，进行整体性的整合。这种方式能使凤凰县全域旅游在建设运营全过程中有先进的管理经验作指导，有效控制风险。其二，该项目可以高效地提高公共服务供给质量和效率，有效解决凤凰县投资效率偏低等问题，充分发挥政府与开发企业的优势，有效盘活政府存量资产，减轻政府债务负担，减少大量举债，降低政府偿债风险，同时提高凤凰县居民整体生活品质。

（二）凤凰县全域旅游项目引入PPP模式可行性分析

1、凤凰县全域旅游基础设施建设有政府各级政策支持。我国各级政府先后出台关于促进全域旅游的文件及通知。国办发［2018］15号文关于促进全域旅游发展的指导意见，通过“旅游+”促进旅游业与城镇化等综合发展；推动“厕所革命”，构建便捷交通系统；加强全域环境整治，大力推进旅游富民等。与此同时，国家高度重视PPP模式的规范化，财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，对核查处理173个存在问题的PPP示范项目，要求各地政府加强项目规范化管理。发改投资规［2019］1098号文就强化PPP项目投资和建设管理提出全面、深入的可行性论证和审查；根据法律和规章制度严格执行项目决策程序；严格按方案进行审核，根据法律和规章制度遴选社会资本等。这对完善PPP运作具有重大作用，同时增强国社会资本参与PPP项目的信心。

2、凤凰县全域旅游基础设施建设有长期稳定的商业价值。第一，凤凰县有丰富的旅游资源，不仅有凤凰古城里的沱江、厝巷、吊脚楼等，还有少数民族传统节会活动。融合当地少数民族特色，打造高档次的文化旅游，符合当前消费者的旅游需求理念。第二，凤凰县共34个村刚摘扶贫帽，该项目为农村旅游道路建设，用农村旅游道路将依山傍水、清丽秀美的脱贫村串点连线，打造有民俗特色、乡土文化乡村旅游路线，可以有效带动沿线刚脱贫地区相关产业发展，激活刚脱贫地区的经济和社会活力，带动连片脱贫地区整体走向富裕。

四、小结

凤凰县全域旅游开发融资特征总体概括为以下三点：一是凤凰县全域旅游项目建设所需资金庞大。借助凤凰县的特色旅游资源国家级历史文化名城，凤凰古城闻名于世，且旅游资源丰富，在对其优势旅游资源变为金山银山进行合理的开发利用的同时也要对道路等基础设施进行相应的配套建设，融资需求量巨大。二是凤凰县全域旅游项目融资风险相对较大。凤凰县旅游项目是一个长线旅游扶贫工程，前期投入大、产出少，涉及贫困村的旅游开发，会受到基础设施、经济条件、自然环境的制约，容易在项目运营过程中出现资金链断裂的风险。三是凤凰县旅游项目具有收益性与公益性。凤凰县全域旅游项目不仅是重大绿色生态项目，更是重要的民生工程，其有力拉动了当地经济社会发展。在获得停车收费、住宿、导游服务、加油站出租、服务点出租、配套商铺出租、广告收费等长期稳定的盈利收入的同时，实现当地脱贫人口就业。因此，相对于把政府作为主导的传统融资方式，PPP+DBOT和PPP+ROT模式更符合凤凰县全域旅游项目开发建设的融资特征。政府一方面可以对项目制定相应的优惠政策和增加社会需求并实现当地脱贫人口的就业；另一方面通过社会资本的不断引入，可以有效减轻政府财政压力，避免建设运营中出现资金链断裂的风险。