辽宁：社保跨越，开启振兴“希望之门”

■文／本刊记者 邹萃 通讯员 房立明 王志远

在沈阳市的中国工业博物馆里，铁西创造的“共和国工业第一”的部分名录布满了一整面墙，昭示着中国工业最强的脉搏曾经在这里跳动，中国工业最新的记录曾经在这里创造。

但随着改革开放的推进，由计划经济体制向市场经济体制转变的逐步深入，以及新型工业化和结构调整的冲击，辽宁开始了一场经济体制改革的艰难跋涉。“国有企业改革看东北，东北改革看辽宁”，面对国有企业如何脱困，如何解决“钱从哪里来，人往哪里去”这两大问题，辽宁作出了选择——进行完善城镇社会保障体系的试点。

“一号工程”，来自党中央的关怀

“号称‘大工厂’的沈阳过去为新中国工业体系的建设作出了巨大的贡献。30 年过去，沈阳留下了50 万名退休人员和数目巨大的富余人员，却没有留下相应的积累。养老基金没有，失业保险基金没有，社会保障体系没有，改革的大方向没有错，但对改革需要付出的巨大成本却没有相应的制度安排。”这是节选自《沈阳不相信眼泪》的一段话，刊登在1996年2月6日《中国青年报》上。

“国企改革中，由于企业纷纷破产或接近破产，失业率提高，劳动力参与率大大降低，大量人员提前退休，抚养比不断提高，辽宁拖欠养老金严重，而且下岗职工如何走向社会的问题也很突出。”作为当年社保试点的亲历者和实践者，辽宁省社会保险事业管理中心主任张晓龙感触良多，“如果不能真正建立起独立于企事业之外的社会保障体系，进一步的深化改革则难上加难。”

当时面临的现实是，中央从十四届三中全会开始提出建立和完善社会保障体系的基本原则、框架和总体目标，但是如何实施还没有成型的经验。完善社会保障体系是一项错综复杂、问题又层出不穷的重大改革，党中央和国务院选择将辽宁作为社保改革试点，“一方面是辽宁的实践探索会对全国有重要的借鉴作用，另一方面也显示了党中央对辽宁老工业基地和全省人民的巨大关怀。”张晓龙说。

“当年我是辽宁社保局地方处处长，参与了试点方案的起草过程，方案历经数次反复修改，来之不易。”张晓龙回忆。2001 年7 月，国务院正式批复辽宁的试点实施方案。由此，在艰难和复杂的背景中，社保试点改革作为辽宁省“一号工程”正式启动。“一号工程”体现了辽宁对试点工作的重视，从省到市、县的各级党委、政府，真正把试点工作当作了“一把手”工程，这对试点的推进提供了最大的动力。

2021年6月29日，辽宁省社会保险事业服务中心在中国工业博物馆进行党史学习教育，重温入党誓词。（王志远 摄）

试点启动前，辽宁做了大量细致的摸底调查工作，包括全省劳动力资源和失业人员情况、企业离退休人员养老金发放情况、国有企业经营状况、并轨资金需求等等，为试点的科学决策以及各项政策的制定提供了翔实的基础数据。最终通过反复测算分析，确定了比较合理的改革成本和可行政策，形成了一个由国家试点方案、省试点实施方案、12项配套政策和100 多个规范性文件所组成的试点政策体系，为试点工作顺利推进奠定了可靠的政策基础。

曲折艰巨，“人总要学会自己长大”

试点工作千头万绪，其中并轨和做实个人账户这关乎群众切身利益的两件事，更是曲折和充满挑战。

2001 年9 月19 日，辽阳市有机化工厂的20 多名下岗职工离开了他们曾经当作“家”的企业，拿着经济补偿金开启了新的人生之路，辽宁社保试点工作中重要且艰巨的一幕——由下岗职工生活保障向失业保险并轨正式开启。张晓龙每当回忆起当时的情景，都感觉“一把辛酸泪”，“但是有首歌唱得好啊，其中一句就是‘人总要学会自己长大，人生难免经历苦痛挣扎’。”

“并轨不只是劳动关系的改变，本质上是一种利益格局的调整，其间免不了有些矛盾和冲突。”张晓龙说。如何让百万下岗职工规范有序地离开“家”，其中一大难点就是“钱从哪里来”，社保试点为解决这个问题打开了通道。辽宁在中央政府、地方政府、企业承担相当责任和成本的前提下，最后以人均8704 元的经济补偿金，解除了175.5 万名国有企业职工与企业的劳动关系，同时全力推进基本医疗保险和企业退休人员社会化管理服务。

社保试点也解决了国企“人往哪里去”的难题。2003 年底，下岗职工全部与企业解除了劳动关系，符合条件的离岗人员也全部与企业解除了劳动关系，向享受失业保险、实现市场就业并轨，终结了几十年一贯制的旧有劳动关系模式。

个人账户做实则是辽宁试点的另一个主要内容。改革个人账户的初衷是由于“空账”运行的个人账户未能实现有效积累，统账结合的养老保险制度受到严峻挑战。“这事关养老保险制度的模式选择，意义重大，其间过程也是饱含酸甜苦辣。”张晓龙当年的“副手”回黎娟说。

辽宁在坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度前提下，个人缴费比例由5%调整为8%，个人账户规模由11%调整为8%，企业缴费不再划入个人账户并全部做实，全省累计做实个人账户基金88.8 亿元，并实现统一管理。“可以说，当时做实个人账户，为应对人口老龄化高峰的支付风险进行了必要的资金储备，而且实现了个人账户由省级社保经办机构统一管理、统一核算的机制，建立了省级调剂金制度，为实行基本养老保险省级统筹创造了条件，促进了养老保险管理水平全面提升。”回黎娟说。

走出基金支付困境，全国统筹渐行渐近

社保试点改革至今已近20 年，辽宁在巩固试点成果的基础上，为继续完善社会保障体系、振兴老工业基地持续不懈努力：养老保险制度不断完善，制度运行平稳；参保覆盖范围不断扩大；待遇水平不断提高……“社保改革之所以取得这样的成绩，与党的领导密不可分。”辽宁省社会保险事业管理中心副主任顾岩开门见山。

但辽宁目前面临的问题依然严峻，作为老工业基地，历史负担重，而且从2011 年起开始出现人口负增长，人口老龄化不断加剧。截至2020 年12 月末，全省企业离退休人员747.2 万人，居全国第4 位，抚养比仅为1.45 ∶1，远低于全国平均水平。

“实现养老保险全国统筹，是解决养老保险区域间结构性矛盾，实现制度更加公平更可持续的重要举措，对于从根本上解决辽宁等老工业基地养老保险制度运行困境，推动辽宁振兴发展具有重大意义。”顾岩说，“省级统筹则是全国统筹的基础，2020 年7 月1 日起，辽宁开始实施养老保险省级统筹。”

2020 年底，辽宁实现全省14 个市数据全部接入省级企业养老保险信息系统，实现了养老保险政策、基金收支管理、基金预算管理、责任分担机制、集中信息系统、经办管理服务、激励约束机制等“七统一”，为顺利对接全国统筹奠定良好基础。“2018 年6 月实行的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，这是全国统筹的第一步。可以说，辽宁不仅因此成为‘受益省’，也为2020 年实现基金省级统收统支提供了基础积累。”顾岩说。

党的十九届四中全会要求,完善覆盖全民的社会保障体系，加快建立基本养老保险全国统筹制度；2019 年中央经济工作会议提出，要兜住基本生活底线,确保养老金按时足额发放,加快推进养老保险全国统筹；“十四五”规划也提出，要实现基本养老保险全国统筹。

在全国统筹的路径设计上，顾岩提出了自己的建议：在全国范围内基金统一上解、统一支付，条件成熟后，中央再对统筹基金实行统收统支，完全实现各地养老保险合理均衡负担；需理清中央地方分担责任；严防地方政府“卸包袱”思想，在国家层面建立绩效考核机制，激励并约束地方政府责任与行为；建立全国统一的养老保险经办服务信息系统，等等。■