百年征程社保梦

■文／胡晓义

伟大的中国共产党建立已经整整100 周年。百年党史既艰辛、辉煌，又立体、丰富，除了政治思想史、革命斗争史、组织建设史、执政改革史外，党在各个时期领导各领域奋斗、发展、演进的专业史也陆续被深度发掘，中国社会保障事业从无到有、从小到大的百年历史即其中之一。系统回顾这一个世纪风雨历程，全面把握中国共产党关于社会保障的思想脉络和实践成就，深悟中国今日之社会保障从何而来、身在何处、去往何方，有助于更好地铭记和践行党的初心与使命。

从思想到实践

中国共产党从诞生至新中国成立，在艰苦卓绝的环境中奋斗了28 年。党在革命斗争每一个关键时刻所申明的社会经济政策主张中几乎都包含社会保障诉求和理念，而且一有条件就积极推动实践。

思想萌生。早在建党之初，中国共产党就把建立社会保险制度作为奋斗目标之一，领导工人阶级为争取劳动立法、实行社会保险进行了坚决斗争。1922 年党的二大在上海召开，大会宣言等文件中明确提出设立“工厂保险”“保护女工和儿童”“保护失业工人”等制度，这是我党有关社会保障主张的第一次宣示；1922 年劳动组合书记部颁布的《劳动法案大纲》中进一步阐述了建立劳动保险制度的程序及筹资原则，并首次提出女工生育保险的主张。1923 年党的三大党纲要求“制定强迫的劳工保险法（灾病死伤的抚恤等），工人有参与办理保险事项之权”，从呼吁立法角度进一步强化了社会保障主张。1925 年党领导召开的第二次全国劳动大会（简称“劳大”）通过《经济斗争决议案》，提出“应实行社会保险制度，使工人于工作伤亡时能得到赔偿，于疾病失业年老时能得到救济”，首次使用社会保险概念，并涵盖工伤、疾病、失业、养老各方面。1926 年第三次“劳大”通过《劳动法案大纲决议案》，要求“国家应设立劳动保险”“保险费由雇主或国库支出”。1927年党的五大提出，为实现工人在革命中的领导权起见，应当为工人力争包括救济失业并为失业者觅得工作、劳动保险及恤老金等要求之实行；在随后召开的第四次“劳大”《经济斗争决议案》和《产业工人经济斗争决议案》中加以具体表达。1928 年党的六大提出10 条“中国革命现阶段的口号”，史称“十大政纲”，其中第六条包括“失业救济与社会保险等”。1929 年第五次“劳大”通过《中华全国工人斗争纲领》，提出“工人或个人家属发生疾病伤害，应由资本家给以医药费，听其自由医愈为度；病假期间不得扣工资”“因工作致死伤之工人，应给以优厚抚金”。这些主张和宣言，字字句句真实记述了中国共产党为工人阶级和劳动大众谋福祉、争权利的拳拳之心。

1931年11月，中华苏维埃临时中央政府在江西瑞金组建劳动人民委员部，内设失业工人介绍局、社会保险局。图为中华苏维埃政府劳动人民委员部旧址。（刘洪清 摄）

初步尝试。大革命失败后，党领导工农武装斗争、建立红色政权，早期有关社会保障的政治诉求有了第一次试水的可能。1931 年11 月，中华苏维埃临时中央政府在江西瑞金组建劳动人民委员部，内设失业工人介绍局、社会保险局；随后制定的《中华苏维埃共和国劳动法》，第十章专门规定社会保险，虽然只有4 条11 款4 个附注，却涵盖了适用范围、保障项目、资金筹集、管理体制等立法要件，勾勒出革命根据地社会保障的框架雏形。客观而言，当时苏区没有像样的企业，在多次反围剿的严酷环境中，施行社会保险制度更是缺乏基本条件，所立法规仅在江西、福建、湖北等地苏区范围内局部短暂试行，无从普遍落地实施。

抗日战争爆发，民族矛盾上升为主要矛盾。在救亡图存的总目标下，党领导建立抗日民族统一战线，主动调整社会保障工作重点。1937 年8 月在陕西洛川召开的中共中央政治局会议，系统提出《抗日救国十大纲领》，其第七条“改良人民生活”包括“改良工人、职员、教员和抗日军人的待遇”“优待抗日军人的家属”“赈济灾荒”等。在边区形成了早期的政府优抚制度和救灾政策。

解放战争进展神速，国统区不断转化为解放区。1946 年，成立了中国解放区救济总会，负责调查统计受灾受损情况，向解放区灾民和战争难民提供救助，开办难民工厂组织生产自救。1948 年，中央要求“准备一个解放区战时劳动纲领或条例”，包括工人福利、社会保险等，“但每项亦只能荦荦大端，有些且带有伸缩性，使这些原则能应用在各地，并根据当地情形使之具体化”。据此，最早连片解放的东北城市群施行了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》。

中国共产党早期的28 年，身处环境多是白色恐怖、战火硝烟，但从未放弃过为劳动群众争取社会保障权利的斗争。正是这些不懈追求，完成了在中国建立社会保障体系的最初思想酝酿和实践探索。在为实现中华民族伟大复兴中国梦而奋斗的今天，那些曾为中国社会保障“筑梦”的先辈，仍是我们推动理想变为现实的榜样力量。

从草创到坎坷

1949 年中华人民共和国成立，翻开了中国历史新的一页，党自幼年就追逐的社会保障梦想终于一步步变为国家施政的真实场景。

创立制度。就在新中国正式宣告成立的两天前，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《共同纲领》，其中规定“逐步实行劳动保险制度”。这是把东北地区的实践经验推向全国的决策，标志着中国共产党多年来有关社会保障的政治主张第一次真正上升为国家意志。经过仅一年多时间的起草、征求意见和修改，1951 年2 月26 日政务院发布《劳动保险条例》，3 月2 日中共中央专门作出《关于劳动保险准备工作的指示》，要求各级党委负责指导并督促各方面把这个有重大意义的工作做好。《劳动保险条例》从当年3 月1 日起生效，相关企业开始缴纳劳保费，其职工自5 月1 日起开始按规定享受工伤、疾病、死亡、养老、生育等劳保待遇。这是中国社会保障史上开天辟地的大事件，是中国工人阶级彻底翻身解放的重要标志之一，受到社会各界热烈拥护。

新中国成立之初百废待兴，民生凋敝，城市大规模失业问题十分严重而急迫，1949 年的失业率高达23.6%。党中央部署开展全国救济失业工人运动，多方筹措救济基金，通过以工代赈、生产自救、转业训练等方式，先后解决了数百万人的失业问题，1957 年失业率下降到5.9%。集中的失业救济工作完成了阶段性使命，受当时思想认识的局限，失业问题移入社会救济管理。没有形成持续性的失业保险制度。

几乎在企业实行劳动保险制度同时，国家机关和事业单位也建立了福利保障制度：1950 年3 月政务院财经委发布《关于退休人员处理办法的通知》，是新中国第一个有关干部退休的政策文件，但实施范围只限于过去就有退休金制度安排的少数单位。同年12 月政务院批准发布《革命残废军人抚恤优待暂行条例》《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，建立了因公伤亡抚恤制度。1952年8 月政务院颁布《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，覆盖机关、团体和事业单位。1955年4月国务院发布《关于女工作人员生产假期的通知》，统一了全国国家机关女工作人员生育保障政策。1955 年12 月国务院发布国家机关工作人员退休、退职、病假期间生活待遇和计算工作年限4 个规定，形成了全方位、规范性的机关事业单位养老保障制度架构。

在1957 年9 月召开的党的八届三中全会上，周恩来同志代表中央专题作了《关于劳动工资和劳保福利问题的报告》，在肯定劳动保险和公费医疗制度成效的同时，也指出了某些待遇有不切合实际和不够合理的地方，提出应予整顿——简化项目，加强管理，克服浪费，适当降低过高的福利待遇。10 月，中央将这个报告转发各级党委，要求适当地在职工中进行传达，组织群众讨论争辩，对群众提出的关于工资和福利问题的意见进行系统的研究，提出改进方案。在中央全会上专门报告社保问题，并以中央名义印发全党组织群众讨论，这在党史上极为罕见，足见社会保障在当时工作全局中的重要位置。

1951年3月20日，上海市人民政府劳动局给实行劳动保险制度的工厂工人颁发劳动保险登记证。

新中国最初的社会保障制度大都在1949 年至1958 年间创建，呈现出两个突出特点：一是覆盖企业及其职工的劳动保险制度与覆盖机关事业单位及其公职人员的福利保障制度并行，但前者是综合性法规，后者则是分项安排，这种“双轨制”有当时的客观背景，但也埋下了日后矛盾的隐患。二是当时社保制度建设的重点在城市，但在农村也有所奠基：1956 年中央人民政府发布《1956 年到1967 年全国农业发展纲要》，首次把供养农村孤寡残幼写进国家中长期发展规划，是建立农村五保供养制度的历史起点；1962 年党的八届十中全会审议通过《农村人民公社工作条例修正草案》，确定生产队是五保供养的责任主体和资金、物资主要筹集分配者。1956 年，山西省高平县米山乡实行农民、合作社、医疗站联合保健制度的典型经验在全国推广，在1959 年的全国农村卫生工作会议上定名为农村合作医疗。

动荡挫折。上世纪60 年代初中期，面对国民经济遭受的严重困难，中央采取“调整、巩固、充实、提高”八字方针，社会保障领域除了某些政策完善外，没有新的制度建树，主要精力是处理大量精简企事业单位人员（在自1961 年开始的两年半内全国总计精简1887 万职工）的社保问题。而后半期直至70 年代末，社保制度遭遇了巨大的震荡——“文革”动乱中，劳动保险主管机关劳动部和全国总工会停止工作，1969 年2 月，财政部受权通知“国营企业一律停止提取劳动保险金”“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在企业营业外列支”，宣告劳动保险制度的实质性消亡；机关企事业单位也停止办理退休退职事务。邓小平同志在主持中央工作期间决定加强劳动管理，1975 年9 月成立国家劳动总局，“负责劳动保险、职工生活福利和厂矿企业职工家属走五·七道路的工作”，一些文件中也提出过保障群众生活的要求，但在当时背景下难以落实，后来还被批判为“右倾翻案风”。中国社会保障制度陷入了最低谷。

新中国早期的社会保障创业者基本是白纸作画，在一片草莽之中开辟前进道路，筚路蓝缕，备尝艰辛。制度草创，难免有缺失疏漏，可贵的是，他们一经发现就毫不掩饰地揭示出来，及时加以调整完善，充分体现了执政的中国共产党人实事求是的坦荡胸襟和一心为公的高尚情怀。历史进程不会是一马平川，总有崎岖坎坷。“文革”10 年动乱给党、国家和人民带来巨大灾难，社会保障也遭遇了极大扭曲和塌陷，制度被废止，体系被摧残，广大群众利益受到严重损害。这段刻骨铭心的往事时时提醒后人：政治局势稳定、经济平稳运行是社会保障制度顺利实施的基本条件，“文革”的历史悲剧永远不应重演。令人感慨无限的是，就在“乱世”间，以周恩来、邓小平为代表的老一辈无产阶级革命家和各地区、各部门、各领域一批忠诚之士，克服重重艰难险阻，尽一切可能维护国家稳定、社会运转和群众生活，为社保制度浴火重生、走向未来保存了希望。

从重构到成型

结束“文革”噩梦，中国踏上了改革开放的伟大征程。从1977 年至2012年的35 年间，社会保障先后迈出了拨乱反正、改革探索、重建城市制度、统筹城乡4 大步。

拨乱反正。“文革”甫一结束，中央就着手恢复重建民政、劳动、人事部门等国家社会保障行政管理系统。1978年6 月，经党中央和全国人大常委会原则批准，国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》，即著名的“104 号文件”，恢复、规范、完善了国家机关和企事业单位干部、工人退休退职制度，并新建了新中国成立前参加革命工作干部的离职休养制度，适应干部队伍新老交替的需要。“104 号文件”以其明显的拨乱反正特征，成为我国社会保障史上一座标志性界碑。

改革探索。1978 年党的十一届三中全会作出改革开放的历史性决策，社会保障领域也开始“摸着石头过河”：先是1980年在城镇集体企业实行劳动保险制度，继而在1984 年党的十二届三中全会作出《关于经济体制改革的决定》前后，着手探索全民企业职工退休费用社会统筹；1991 年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》肯定了这个探索方向，劳保制度的统筹机制得以恢复。1986 年国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》，率先在劳动合同制工人中施行待业保险；1993 年国务院第110 号令取消“暂行”，并将实施范围扩大到所有国有企业及其职工。上世纪80年代中后期，一些小型工商企业试行了职工大病医疗费用统筹，中央有关部门总结经验后，于1992年推广到各类企业，部分恢复了劳保制度的医药费统筹调剂机制；机关事业单位公费医疗办法也在上世纪80 年代末得到初步规范。

重建城市制度。1993 年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，系统阐述了社会保障领域改革发展的思路，1994 年颁布的《劳动法》专章规定社会保险，自此，我国社会保障体系建设进入以城市为中心全面重构制度的阶段：配合劳动法的实施，有关部门于1994 年和1996 年先后颁布《企业职工生育保险试行办法》《企业职工工伤保险试行办法》，重建劳保制度中这两项统筹机制；经过多种方案试点，1997 年国务院统一了全国企业职工基本养老保险制度；经过“两江试点”，1998 年确立了适用于所有城镇单位和职工的基本医疗保险制度，历史上的劳保医疗和公费医疗合而为一。1998 年政府机构改革统一了社会保险管理体制，并从这一年开始，配合经济体制转轨、国有企业改革，打了一场持续5 年的“两个确保”战役，1999 年颁布《失业保险条例》使“待业保险”正式成长为适应市场经济体制的失业保险制度，与同年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》和《城市最低生活标准条例》一起，共同为“两个确保”及时提供了有力的制度支持。中央未雨绸缪，本世纪初设立战略储备性的全国社会保障基金；并部署在辽宁省，继而在吉林省、黑龙江省进行完善社会保障体系试点，为系统解决历史遗留矛盾、社会保险持续发展进行了新探索。至此，城镇5 项社会保险和低保制度的总体框架已见雏形。

统筹城乡。党的十六大在“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”的总目标下，确定了巩固完善城镇社保制度和探索建立农村社保制度的双重任务：2003 年在抵御了非典疫情冲击后，按照中央决策部署，不同于原来农村合作医疗、由政府组织并提供资金补助引导的新农合开始试点，于2008 年覆盖广大农村；城镇非就业居民的基本医疗保障问题也作了类似制度安排，还同步建立了城乡医疗救助制度，至2012年全民医保基本实现。按照党的十六届六中全会关于“逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”的决策，在总结原来农村社会养老保险（老农保）经验教训基础上，2009 年开始进行新农保试点，2011 年在城镇非就业成年居民中试行的同类制度称为“城居保”，两项制度在2012 年同步普及；2006 年修订《农村五保供养工作条例》；2007 年农村最低生活保障制度在全国推行。至此，医疗、养老、低保三大制度都在农村生根开花。与此同时，城镇社保制度不断完善：2004 年《工伤保险条例》颁布；2005 年企业职工基本养老保险制度定型；2007 年规范后的企业年金实行市场化运营，同年集中解决了集体企业未参保、老工伤人员等一批历史遗留问题；2008 年应对国际金融危机，“五缓四减三补贴”等社保政策工具发挥了重要作用；2010 年起实行社保关系转移接续，打破地区分割，同年试行社会保险基金预算制度。这一阶段最重大的社保事件：一是2009 年5 月22 日中共中央政治局首次以社会保障体系建设为主题进行集体学习，表明对社会保障重要性的深刻认知，也凸显出加快完善社保体系在平复经济波动中的特殊功能；二是2010 年10 月《社会保险法》颁布，《军人保险法》也于2012 年颁布实施，中国社会保障法制化启程。

改革开放是决定中国前途和命运的关键抉择。这一时期，我国社会保障的发展始终伴随着改革创新，其突出特点：一是改革路径总体自下而上，地方和基层敢闯敢试，大胆探索，创造出经验，中央层面加以归纳、提炼，上升为较为统一的制度安排。这是历史唯物主义“实践第一”理论在中国的一次大验证。二是社保制度建设由“旧”向新、由城向乡“波纹式”扩展。改革之初聚焦恢复被“文革”动乱破坏的制度和机制，随着社会主义市场经济体制的目标确立，转向全面彻底新建、重构；改革社会保险制度最先大都从基金统筹入手，优先解决急迫的资金互济、分散市场风险的问题，进而深入到内部机制的更新再造；社保改革的重点先是在城镇、在企业，进入新世纪后迅速推及广大农村和农民。三是建设速度世所罕见。立足国情，借鉴国际经验，针对突出的社会风险，经过不懈努力，初步搭建起以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，覆盖城乡各类群体的社会保障体系架构，亿万人民群众分享到经济社会发展成果。

新时代新创举

2012 年11 月，党的十八大选举产生以习近平同志为总书记的新的中央领导集体；2017 年10 月，党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党的行动指南。中国特色社会主义由此进入新时代，中国社会保障改革发展也在新思想指引下踏上新征程，创造新业绩，展现新风貌。

党的十八大在2020 年“全面建成小康社会”的总目标下，确定了“社会保障全民覆盖”的任务；2013 年十八届三中全会围绕“建立更加公平可持续的社会保障制度”部署一系列深化改革举措；2015 年十八届五中全会提出“十三五”规划期要“按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会”；2017 年党的十九大分析社会主要矛盾变化，提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”；2019 年十九届四中全会围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，提出“健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系”“完善覆盖全民的社会保障体系”；2020 年十九届五中全会提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”的建议，并被写入国家“十四五”规划和2035 年远景目标纲要。2021 年2 月26 日，中共中央政治局再次以完善覆盖全民的社会保障和体系为主题进行集体学习，习近平总书记深刻指出：“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是治国安邦的大问题。”要求各级党委和政府“深化对社会保障工作重要性的认识，把握规律，统筹协调，抓好党中央决策部署和各项改革方案的贯彻落实，在健全覆盖全民的社会保障体系上不断取得新成效”。党的十八大以来，中央围绕社会保障体系建设树立的目标、确定的原则、提出的要求、部署的重大改革发展任务，是习近平新时代中国特色社会主义思想在社会保障领域的鲜明体现。

1954年10月1日，首都各界欢度国庆。游行队伍抬着《中华人民共和国宪法》的模型通过天安门检阅台前。

8 年多来，中央推出了一系列社会保障重大改革发展举措。如养老保险领域，统一城乡居民基本养老保险制度，改革机关事业单位养老保险制度，拓展第二支柱——建立职业年金，进行第三支柱试点等。医疗保障领域，组建国家医疗保障局，整合城乡居民基本医疗保险制度，全面实施城乡居民大病保险，生育保险与医保合并实施，开展长期护理保险试点等。社会救助等领域，颁布《社会救助暂行办法》，建设以最低生活保障、特困人员救助供养、专项供养、临时救助为主体的综合型社会救助体系，积极发展社会福利和社会慈善事业；组建退伍军人事务部，颁布《退役军人保障法》。又如在社保制度的公平可及性方面，制定并全面实施全民参保计划；在脱贫攻坚战中确定“社会保障兜底一批”的保障功能，基本养老保险、医疗保障、社会救助充分发挥了托底保障作用。在与经济协调发展方面，2015 年以来先后6 次下调社会保险费率，显著降低了企业成本；特别是2020 年面对突如其来的新冠疫情，及时出台阶段性免减缓缴企业社保费和失业保险资金返还稳岗措施，发挥了社保政策的调节功能，稳定和扩大了就业，支持了经济平稳运行。在增强可持续性方面，全面实现企业养老保险省级统筹并建立施行中央调剂制度，基本养老保险基金市场化投资运营，决策逐步延迟法定退休年龄；制定《全国社会保障基金条例》，划转部分国有资本充实社保基金，拓宽保值增值渠道；严格社保基金监管，欺诈社保基金行为依照刑法处置，颁布《医疗保障基金使用监督管理条例》。

这些开创性重大举措取得了卓越成效：到2020 年底，养老保险覆盖9.99亿人，比2012 年增加2.1 亿人；其中2.98 亿人按月领取养老金，平均待遇水平比2012 年提高1 倍以上。医疗保险覆盖13.6 亿人；对城乡居民医保的财政补助达到每人550 元以上，比2012 年增长1.3 倍；职工和居民在医保政策范围内的住院报销比例分别达到80%和70%左右。纳入低保范围的城乡困难居民4400万人，比2012 年减少3000 万人，1936万建档立卡贫困人口全部得到救助；城乡低保标准分别为月人均665 元和年人均5842 元，比2012 年分别提高1 倍和1.8 倍。全国社会保障基金总资产达2.9万亿元，比2012 年增长1.6 倍。建成从中央到乡镇（街道）5 级社保服务网络，全国统一的社保卡发行超过13亿张，网上经办和异地协作普遍实行。

党的十八大以来是我国社会保障改革力度最大、发展速度最快、覆盖范围最广的时期，其突出特点是：第一，更具整体性。社会保障在党和国家工作全局中准确定位，加强顶层设计。如专门制定改革完善养老保险总体方案，成熟一项出台一项；制定深化医疗保障制度改革的意见，协同推进“三医联动”；果断推动机关事业单位养老保险制度与企业并轨，实行社保关系跨地区、跨制度转移接续，减少社会矛盾摩擦；将社会保障与经济社会发展通盘考虑部署，精确把握保民生、稳社会与保企业、稳就业的关系。充分体现了“四个全面”“五位一体”的思维高度和广度。第二，更兼长远性。推出社会保障重大举措，坚持问题导向与目标导向相结合。如多项国家中长期规划都对社会保障提出长远目标，从“十四五”规划延伸到2035 年，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》更展望到2050 年；提高基金统筹层次、充实社会保障基金、延迟退休年龄等举措都带有明显的增强制度可持续性的战略预置属性，体现了中央领导集体的深谋远虑。第三，更多便民性。紧盯老百姓在社会保障方面反映强烈的烦心事、操心事、揪心事，统一公共服务平台，畅通社保关系转续渠道，实现异地就医即时结算，简化社保经办流程，不断增强人民群众社会保障的获得感、幸福感、安全感。党的十八大以来社会保障领域的重大举措和实质进展为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标提供了有力支撑，也为向第二个一百年的更高目标挺进奠定了坚实基础。

中国特色与中国方案

近日，为庆祝中国共产党成立100周年，北京市门头沟区社保中心在《社会保险法》实施十周年之际，举办“社保事业发展成就展”主题活动。（杜军丽 摄）

中国共产党在领导建立、发展、完善中国社会保障事业的百年征程上，不断深化对其规律的认识，积累了许多宝贵经验，形成了具有中国特色的社会保障建设之路。

第一，坚持发挥中国共产党领导和我国社会主义制度的政治优势，集中力量办大事，推动社会保障事业行稳致远。现代社会保障制度起源于西方，发达国家的社保体系比我们建立早，家底厚，水平高。但一个人口规模超过10 亿人的大国，短时间内一举完成社会保障体系构建并基本实现全覆盖，在人类历史上从无先例。正是有党中央坚强有力、集中统一的领导，我国社会保障体系建设才能成为国家发展的重要目标，得到有力有序有效的推进。所以国际社会保障协会2016 年把“杰出成就奖”授予我国政府，独立评审团的评审意见是：在过去10 年里，中国凭借强有力的政治承诺和诸多重大管理创新，在社会保障扩面工作方面取得了举世无双的成就。

第二，坚持人民至上，坚持共同富裕，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。早在诞生之初，党就明确提出社会保障的主张，并根据条件变化积极付诸实践。新中国成立伊始，社会保障体系建设就勃然而兴。70 年多年来，我国社会结构、经济体制、外部环境、公众需求等都发生了巨大变化，但党一切为了百姓幸福安康的初心未改，让全体人民共同富裕的理念坚定不移，随着社会财富增长，不断加大对保障和改善民生的投入，特别是向贫弱困难群体倾斜。最近生动切合的事例是，经过艰苦努力，一举实现近1 亿人口如期脱贫，兑现了“全面建成小康社会一个也不能少”的庄严承诺。

2016年11月17日，在巴拿马城举行的国际社会保障协会第32届全球大会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。

第三，坚持制度引领，围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续等目标加强社会保障体系建设。经过改革初期的“摸着石头过河”，党对社会保障规律的把握愈加纯熟，十八大以来总体上进入“制度引领”新阶段。党领导制定一个个中长期战略规划，瞄准几十年愿景，使各级政府目标明确，凝心聚力，一届接着一届干，一件事接着一件事办，持之以恒，久久为功。相比之下，在一些西方国家，社会保障往往成为几年一度竞选政治的牺牲品，造成党争误民生的结果。

第四，坚持与时俱进，用改革的办法和创新的思维解决发展中的问题，坚决破除体制机制障碍，推动社会保障事业不断前进。改革是我国社会持续发展的不竭动力。在社会保障领域，运用改革方法和创新思维来解决历史积累矛盾和面临突出问题，不断取得新突破、新成就。随着实践经验不断丰富，党对改革方向、路径、节奏和力度的把握更精准，坚持守正创新，科学运用结构性改革、参量式调整等不同方式，既适应时代要求除旧布新，又严守底线，维护社会保障公平正义的基本属性。

第五，坚持实事求是，既尽力而为、又量力而行，把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上，不脱离实际、不超越阶段。坚持在发展中保障和改善民生，既不断加大对社会保障的财政投入、加强公共基础设施建设，又遵循保基本、兜底线方针，不好高骛远、寅吃卯粮，而是随经济发展逐步提高待遇标准。总体上看，我国社会保障水平与现阶段生产力发展和各方面承受能力是相适应的，避免了某些西方国家泛福利化带来的巨大财政负担。

我国社会保障体系深深植根于中国大地沃土，又汲取国际有益经验，极大丰富了社会保障的理论和实践，也为世界社会保障事业贡献了中国方案。

新阶段新目标

从“十四五”时期开始，我国进入新发展阶段，制度优势和经济发展长期稳中向好的基本面，决定了我国社会保障具备持续发展的有利条件。同时，当今世界正经历百年未有之大变局，国内经济社会结构也在发生新变化，社保体系建设面临诸多新课题、新挑战。

从国内环境的演变趋势看，有4 大变化：一是社会主要矛盾转变为人民群众日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾，表现在社会保障领域，就是人们期盼更加可靠的社会保障，对保障项目、待遇水平、服务品质都提出了新要求，多元化、个性化需求将持续高涨，社会保障体系将从主要解决“有没有”问题转向着重解决“好不好”问题。二是城镇化。常住人口城镇化率将在目前63.89%基础上继续提高。现行社保体系有明显的城乡二元性，亟需统筹考虑城乡制度发展、社会保险关系转移接续、地区之间均衡基金负担以及公共服务均等化等问题。三是人口老龄化。预计2022 年全国60 岁以上人口占比将超过20%，进入中度老龄化阶段。而我国法定退休年龄明显偏低，劳动年龄人口持续减少，不仅使社会保险缴费来源收窄而基金支付压力骤增，而且影响经济社会整体发展，必须积极应对、综合应对、科学应对。四是就业方式多样化。互联网、人工智能广泛应用，数字经济迅猛发展，产业结构也深度调整，新业态和新就业方式不断涌现。约占全国就业总量1/10 的互联网平台等新业态从业人员，其劳动关系、就业岗位、工作时间、工资收入等方面都不确定，游离在传统的单位关联型的职工社会保险制度以外，要求在社保政策及管理上开拓创新，填补空白区，增强适应性。

社会保障体系自身也存在不平衡不充分问题。“不平衡”主要表现在基金统筹层次偏低导致地区间的结构性矛盾，各地负担畸轻畸重，政策的统一规范性也有缺欠，制约了大数法则的功效。“不充分”的突出表现是多层次发展不充分，补偿性保障制度不足；社会保障基本公共服务供给不充分，基层服务和跨地域转续仍不够便捷、及时；社会保障法治建设滞缓，立法较少，层级较低，执行不严，制度约束性偏弱，基金安全也存在一定风险。这些矛盾和问题，表明我国社会保障发展质量还不高，必须高度重视并切实加以解决。

面对新挑战，针对不足与短板，“十四五”及至2035年，要坚持系统观念，把握好新发展阶段、新发展理念、新发展格局提出的新要求，在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局中思考和谋划社会保障事业发展。要树立战略眼光，顺应人民对高品质生活的期待，适应人的全面发展和全体人民共同富裕的进程，加大再分配力度，强化互助共济功能，不断完善覆盖全民的社会保障体系，谋求实现高质量发展。为此，要构造并践行一套不同于解决“有没有”问题的新的衡量指标，包括制度安排更加公平，覆盖范围更加广泛，待遇水平总体适度，基金运行安全可靠，经办管理服务规范便捷等。

围绕社会保障高质量发展目标，重点任务：一是把更多人纳入社会保障体系，提升可及性。基本养老保险实现法定人群全覆盖，推进失业保险、工伤保险向职业劳动者广覆盖。特别是对农民工、灵活就业人员、新业态就业人员3类群体，要放宽参保条件，针对其集中风险优先施策，探索适合其特点的参保缴费政策、管理方式和待遇给付方法。二是进一步织密社会保障安全网，提高可靠性。在制度安排方面着力补短板，稳步建立长期护理保险制度，健全重大疾病医疗保险，把农村社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划。在功能强化方面突出调结构，实现基本养老保险全国统筹，推动基本医疗、失业、工伤保险省级统筹。在保障力度方面集中建机制，完善基本养老金合理调整机制，实行医疗保障待遇清单制度，健全稳定可持续筹资、门诊共济保障、医保待遇和医保目录动态调整机制。在资源供给方面大力扩渠道，加大公共财政支出力度，完善划转国有资本充实社保基金制度，优化做强社会保障战略储备基金。三是健全多层次社会保障体系，增加丰富性。重点发展多层次、多支柱养老保险体系，通过更强的政策支持和引导，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险，同时积极发展商业医疗保险，在兜住底线基础上，不断满足人民群众多样化需求。四是积极推进社会保障法治化进程，强化稳定性。加快制定养老保险、医疗保障、社保基金投资和监督等法律法规，适时修订社会保险法及失业保险、工伤保险法规，初步构建起社会保障法律法规体系，为人民群众提供稳定的安全预期；依法落实各级政府和用人单位、个人、社会的社会保障权利、义务、责任，提高制度的规范性、约束性，在法治轨道上推动社会保障事业健康发展。特别要依法健全社会保障基金监管体系，以零容忍态度严厉打击欺诈骗保、挪用贪占行为，守护好人民群众的每一分“养老钱”“保命钱”。五是完善社会保障管理体系和服务网络，更好体现便民性。完善全国统一的社会保险公共服务平台，扎实推进经办管理标准化、信息化建设，实现数字化转型，健全社保关系登记和转移接续措施，为老百姓提供更加放心、贴心、舒心的基本公共服务。

百年征程民生梦，万里关山社保情。重温党领导社会保障建设的百年历史，是为了更好总结经验，发掘规律，面对现实，奔向明天。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，我们继承发扬百年光荣传统，一定能够把我国的制度优势和有利条件转化为实际成果，推进社会保障高质量、可持续发展，不断满足人民群众对美好生活的新期待。■