机会公平视角下的城市15分钟生活圈划定与检验——以成都市武侯区为例

全 恒， 毕凌岚， 张玲月， 齐一帆， 何雨欣

伴随移动信息技术时代的来临，我国城市建设从原来注重增量发展转为提升质量发展，规划建设的指导思路也由原来的以人口及土地增长为目标转变为重视以人为主的居民生活品质与效率的提升。在此背景下居住区规划逐渐聚焦于社区规划，相较传统居住区规划而言，社区生活圈规划取代了原来的“居住区—居住小区—组团”模式，不仅涵盖了承载居民日常生活所需的各类设施及居住空间物质实体，还包括生活在其中形形色色的人群发生社交、娱乐等活动的虚拟感知空间，因此能够更细致、更精准地指导公共服务设施的配置与服务效能。社区生活圈规划以满足居民基本生活需求为出发点，以居民的主观使用体验作为目标导向，不仅有助于提高城市基本公共服务设施的使用效率，也有利于推动互融共享的社区服务管理系统构建。社区生活圈规划以人口密度与服务范围为前提，在合理的服务半径内配置各项公共服务设施，确定合理的开发强度。因此，近年来有关社区生活圈的建设工作成为规划行业关注的热点之一，以生活圈规划为切入点有利于打造“创新、协调、绿色、开放、共享”的生活方式，在15分钟步行可达范围内易形成舒适、安全、平等的社会生活平台。

一、国内外研究进展

(一)机会公平的内涵与延展

机会公平主要指人们能够平等地使用社区生活圈内的公共服务设施，通常用于评价公共服务或公共资源分配的均等性。而学界对机会公平的研究可以分为两个阶段：从数量均衡到空间公平。自20世纪60年代开始，西方国家为提高居民的生活品质开始构建指标体系的评价方法，研究区域内公共服务设施的数量分配问题，该阶段对机会公平的研究并未匹配人的需求、设施的空间位置以及服务能力。1993年我国发布的《城市居住区规划设计规范》根据居住区面积和人口规模确定了各类公共服务设施的服务半径和配建标准，将千人指标作为公共服务设施评价的常用指标，即从数量上实现设施分配的公平性。第一阶段的数量公平重点关注以平均主义实现公共服务设施的均等配置，其评价方法更简单且实践性强，因此至今仍在沿用。到20世纪80年代，随着互联网和计算机软硬件的迅速发展，人们能够利用计算机运行更大的数据信息。因此，规划领域的学者开始关注公共服务设施的空间区位与服务能力，强调通过宏观政策调控实现不同社会群体间的平等使用权。到21世纪的第二阶段，机会公平的内涵越来越多地运用于各项专项规划的使用后评估中，并与人们需求的个性化与多元化相结合，解决区域范围内设施发展不平衡的问题。综上，对机会公平的研究因人们思维认识和科学技术的提升而不断完善，从客观视角下的地域均等到主观视角下强调使用者的机会公平，以期通过多种方式的叠加分析努力解决人居环境中的不平等、不均衡发展问题。

(二)生活圈的内涵与层级

1.生活圈的理论内涵

生活圈这一概念最早由亚洲国家提出并将其运用到城市规划建设中。20世纪60年代日本学者石川荣耀通过分析居民的日常出行距离，提出不同层级的设施分布方式会影响设施使用效率，因此城市规划可以通过优化公共服务设施的布局方式改善居民的生活方式〔1〕。生活圈实质上是以居民日常生活的最小单元为界，以协调区域内资源配置为目的，实现空间资源的相对公平。国内学者对这一领域的研究最早始于1987年，陈青慧最早在人居环境研究中引入生活圈的概念，并采用模糊数学综合评价方法进行了生活圈居住环境综合评价〔2〕。柴彦威通过研究居民的时空行为特征，依据活动发生频次周期将生活圈划分为基础生活区、通勤生活圈、拓展生活圈、协同生活圈四类〔3〕。熊薇通过实证研究发现城市居住环境具有明显的空间分异特征且呈圈层式发展〔4〕。魏伟从供需匹配角度出发，通过实证研究将居住空间划分为不同的梯度类型，按照“空间辨析—空间划定—空间优化”的生活圈划定体系将空间划分过程标准化〔5〕。综上，生活圈的理论研究主要集中在生活圈的内涵延展、层级构建、实施机制和服务体系等方面，因此在开展15分钟生活圈规划的过程中需要全方位关注社区生活圈相关的规划空间要素与各类空间要素的相互协作。

2.生活圈的层级划分

最初确定的生活圈包含了三个层级，分别从宏观—中观—微观尺度确定了广域生活圈、地方生活圈和定住圈，相关理论也被用于指导城市公园绿地体系、公共服务设施布局等规划设计。综合不同国家生活圈划定的理论经验可以发现，根据居民日常活动频次与实际移动距离可以将生活圈划分为三个层级：第一层级以月为时间单位，以45公里为半径配置教育、医疗等大型公服设施圈，服务居民数约为20万；第二层级以周为时间单位、以第一层级为中心、以15公里为半径布局4～8个活动中心，服务居民数约为5～10万人；第三层级以天为时间单位、以5公里为半径配置居民日常活动所必需的设施服务。通过三个层级的生活圈规划，提高区域范围内的设施使用效率〔6〕。

(三)生活圈的相关实践与运用

不同国家根据国情及自身发展阶段提出了相应的生活圈规划策略，如20世纪70年代韩国在经历了高速城镇化发展后，提出了地域生活圈开发战略，以解决城乡地域间发展差距大的现实问题。在此阶段，韩国以城市街道为生活圈的边界、以区域为发展单元完善各类设施，以提高居民的幸福指数。当前，我国也正处于高质量发展阶段，为完善传统规划的不足之处，国家针对社区生活圈规划提出了相应政策。2018年住建部颁发的《城市居住区规划设计标准》(GB50180-2018)中指出社区生活圈的研究应从公共服务设施的单向供给转变为居民需求与公共服务的双向匹配〔7〕。根据政策许多城市开展了以生活圈为核心的规划实践：上海、北京、济南、长沙、哈尔滨等城市分别开展了15分钟生活圈划定与评估的实践〔7～10〕。其中，上海为解决旧城区空间结构与用地布局不均衡、设施供给不足等问题，制定了15分钟社区生活圈规划。长沙以街道和社区为基本行政单元，通过走访居民点、量化评估等方式制定了15分钟生活圈建设标准和验收标准，以满足新常态下居民对完善公共服务设施的需求〔7〕。

通过对既有研究及实践的梳理发现：学者对社区生活圈的研究主要聚焦于在时间、空间维度下对设施配额标准、覆盖度及居民需求等方面。生活圈的理论与实践在15分钟这一层级的生活圈规划与居民的日常活动联系最为密切，同时也是设施布局最需要重视的地方之一。然而，过去粗线条式的居住区规划忽视了城市居住空间的多元分异和居住人口的不均衡分布，导致设施配置欠缺合理性。当前，针对设施使用公平性的相关研究仍停留在宏观层面，缺乏微观层面小尺度、多类型的公共服务设施使用公平性的实证研究。因此本文重点研究微观层面的公共服务设施分布不均问题，根据居住空间类型的不同定量分析群体在使用公共服务设施时的公平性问题。

二、研究思路

(一)确定研究对象

首先，考虑到数据获取的难易程度，本文选取成都市武侯区作为样本进行实证研究。成都作为中国西部地区的重要城市，建成区具有人口密度大、居住空间多元、设施待更新等特点。其次，根据《成都市2019年统计年鉴》，成都市一圈层所辖的金牛区、青羊区、锦江区、成华区、武侯区五个城区面积达424平方公里，占成都市用地总面积的11.6%，但五城区总人口约占成都市总人口的24.5%。中心城区承载着较大的人口总量，因此公共服务设施正处于超负荷运转阶段。根据统计数据了解到成都市武侯区户籍人口高达129万人，同时也是成都市少数民族常住人口最多、流动人口总量最大的中心城区，城市三环路对主城区地块划分的作用较为显著，居民通过步行的方式难以跨越主干道，较难形成生活圈的氛围。因此本次划定生活圈以三环路作为边界，以成都市武侯区作为研究对象，以期为城市社区生活圈的划定带来全新思路。

(二)获取基础资料

基础资料的获取主要有几个方面：(1)通过整理《2019年武侯区年鉴》获得教育设施、医疗设施、文化设施、商业设施等公共服务设施数量，并通过其他数据软件获得POI点位分布情况。(2)通过政府门户网站及统计局公布的第六次人口普查数据获取街道及社区的人口情况。(3)通过本地宝等成都市发布的公众号信息获取社区建设及发展的具体情况。

(三)确定生活圈划定原则

(1)考虑社区异质性。由于不同类型的社区空间具有明显的异质性特点，如老龄化社区、国际社区和涉农型社区等，因此在划定生活圈时应将具有相似性质的社区划分到同一生活圈内，从而促进具有相似价值观的群体相互交流。

(2)避开自然屏障等要素。城市空间类型中的山体、河流等自然要素实体自然而然地将城市划分为若干区域，因此需要提取这些居民无法或不易通行的空间阻隔要素作为生活圈划定边界，方便居民的日常出行。

(3)排除大型公共空间干扰。城市公园、医院、教育等大型公共服务设施大多具有各自独立的服务体系与管理机制，这类大型公共空间的服务群体是全体居民而非特定社区内的群体，彼此之间形成完整体系不可分割，因此在统计公共服务设施类型时将市级、区级等大型公共空间排除，不列入某个具体的生活圈内。

(四)梳理研究思路

首先，根据成都市中心城区人口高度密集的显示特点，确定15分钟生活圈的服务人口为5～10万、用地面积约0.6～1.8km2。其次，根据《城市居住区规划设计标准》对公共服务设施的分类标准，将公共服务设施分为购物设施、教育设施、休闲设施、社会保障与服务设施、医疗设施及文化设施共六类，分别提取各类设施的POI点位。数据统计完毕后需要清洗重复数据，并将市级、区级等大型公共服务设施数据排除，以免对划定过程造成干扰。最后，根据各类设施POI点位分布及划定原则等限制条件确定初步划定方案，接下来选取各生活圈中设施分布最集中的点位作为生活圈的核心，以居住小区中心为出发点检验方案的合理性并修改初步方案。最终在方案合理的基础上，选取一个典型生活圈进行微观层面的设施使用公平性研究，研究居住分异下各类居住空间内生活的居民使用公共服务设施设施时的实际获取能力。

三、15分钟生活圈的划定

图1 生活圈初步划定分析

在生活圈实际划分的过程中，以城市步行体系和已建成的公共服务设施点位为划定生活圈的基础。计算武侯区人口密度及用地指标时，发现靠近老城区的用地情况整体呈高度集约发展，因此需要先通过人口和用地指标控制生活圈的空间范围与密度(见图1)。初步划定生活圈时涵盖的公共服务设施包括购物、教育、休闲、社会保障与服务、医疗和文化六类设施，考虑到周边自然屏障等要素对城市空间的分割、各社区的实际情况及居民行为特点等因素，将周边性质相似的社区进行合并，最终将武侯区三环内区域划分为21个生活圈(详细统计结果见表1)。

表1 生活圈初步划定结果及设施分布汇总

四、划定结果检验

(一)检验各生活圈设施品质

对于生活圈内的各子单元来说，是否满足“15分钟生活圈”设施配置标准，直接关系到居民生活的品质和水平，因此在检验各类公共服务设施时需要考虑数量和空间两个角度。首先，根据提取出的POI点位数据对各类生活圈设施数量进行统计核算，发现整体数量分布方面存在明显的不均衡现象。初次划定的21个生活圈规模相似，但各生活圈设施拥有量不均，在图2中能够明显看出因设施拥有数量不同形成的三个断层：第一层级的生活圈拥有设施数量最多，设施总量超过60的生活圈有4个，分别是1-2、1-3、1-5、1-7；第二层级的生活圈拥有设施数量较多，设施总量在35～60之间的生活圈有4个，分别是1-4、1-6、1-8、1-9；第三层级的生活圈拥有设施数量很少，设施总量在30及以下的生活圈有13个，公共服务空间处于超载状态，几乎无法满足居民的日常使用。图2显示前四个生活圈(1-2，1-7，1-3，1-5)占据了设施总量的40.9%，前八个(1-2，1-7，1-3，1-5，1-8，1-6，1-4，1-9)占据了63.5%，从区域角度可以发现各生活圈拥有设施数量差异明显存在不公平现象。

图2 各生活圈现状设施数量统计结果

图3 生活圈现状设施的可达性分析

其次，仅通过设施总数无法反映出各生活圈内不同类型的公共服务设施在空间分布上的差异，因此需要将带有空间属性坐标的POI点位导入Arcgis软件进行空间可达性分析。空间可达性能够反映从居住点出发到达设施点的难易程度，可达性越高说明其可服务的范围越大、覆盖度越广。从图3能够看出超过50%的设施均分布在可达性较好的区域，不同区域之间呈现出同心圆的结构特征。此外，公园、诊所和便利店三类设施多分布在可达性较好的区域，说明这类与居民日常生活联系较密切的设施使用时便利度高。因此在布局设施时不仅要提升步行网络体系的通达性，还要积极完善各类设施的调控方向，如增设街角绿地及休闲娱乐设施、完善养老设施的管理机制等。

(二)检验设施覆盖度

图4 15分钟生活圈设施覆盖度分析

对划定结果的覆盖度检验首先需要选取生活圈中设施聚集度高、可达性较好的位置作为核心点，检验15分钟步行范围内设施在空间上的覆盖度，探究生活圈的合理规模。通过上述3个条件叠加确定了生活圈核心，进行步行可达性的检验，发现完善路网并新增部分设施后覆盖度明显提升，基本满足空间覆盖度85%以上的目标要求(见图4)。

(三)微观层面的机会公平检验

区域尺度下的设施品质检验从覆盖度、可达性、数量分布均衡性三个维度验证了设施的分布情况，但是由于武侯区人口数量多、所辖范围大，导致数据量过大，无法在区域层面评价不同类型群体使用设施的实际情况，因此在21个生活圈中选取了一个作为典型生活圈。武侯区密集建成区内的居住人口组成复杂，流动人口如华侨、外国友人、少数民族等较多；阶层属性如外来务工人员(较多的低收入人群)、中层收入人群、高层收入人群等具有较为明显的分异现象，由此产生的同质人群、异质人群彼此隔离表现出明显的居住空间分异现象。为了进一步探究生活圈内不同居住空间类型获取公共服务设施能力的差异，选取武侯区内人口分异现象最为明显的浆洗街街道所辖的1-8生活圈进行多因素评价，探究不同居住空间类型空间内居民在实际使用设施过程中能否实现机会公平。

1.1-8生活圈居住小区基本情况

(1)居民经济属性。为了研究1-8生活圈居住人群及住房分异，对居住小区经济属性数据进行收集整理及分析。居民经济属性数据可通过职业、经济收入、年龄等指标反映，但该类数据获取难度较大。考虑到同一居住区内部具有较高的均质性，在一般情况下居住人群的收入水平和消费水平差异较小，因此，可根据居住区的交易均价、住房类型等属性特征，将特征相近的住房划分为相同组别，具体类型如下2所示。

表2 1-8生活圈不同类型居住小区信息汇总

图5 居住小区类型

(2)居住类型。通过研究1-8生活圈区域内各居住小区居民经济属性，将1-8生活圈内的居住空间划定为四种居住小区类型：新建中高层住宅、老旧住宅、多层住宅、单位宿舍，研究不包含学校宿舍。不同类型的居住小区在区域内房价相差数额约1000～3000元，研究区域内共有41个居住小区(见图5)。

2.1-8生活圈公共服务设施的机会公平检验

为了使设施评价的结果更具有从微观层次整体说明设施现状问题的说服力，并根据居民需求首要原则是选择公益性设施，重点选择生活圈内与居民日常生活在一日之内联系最为密切的体育、休闲、购物、教育、文化、养老和医疗设施七类公共服务设施，综合衡量城市的公共服务设施空间可达性。通过GIS软件的OD距离分析工具对居民获得各类设施的能力进行分析(见图6)。首先，采用ArcGIS中的最短距离分析功能与算数平均法计算各类型居住小区(共41个)至各类公共服务设施的平均最短距离，数值越小代表公共服务设施的可达性就越好。再将可达性距离最短的居住组别设为100分，按照倒数法计算各组别得分，分数越高表示获取公共服务设施越便利，以此得分比较各级住房与各类公共服务设施的可达性差异。根据得分结果可以发现1-8生活圈中幼儿园、日间照料中心、文化活动站三类设施尤为缺乏，场地内的公园及广场等分布较均匀但总体上数量较少，缺少全天候免费开放的室内外活动空间。

综合两项(距离、数量)分析，计算两项得分的算数平均值，如表3和表4所示：老旧小区在两种评分体系下得分显示均为最高，其次是多层住宅和新建中高层住宅，得分最低的居住小区类型为单位宿舍(见图7)。产生这一现象的原因主要是老旧小区位于城市中心城区，周边区位条件较好，在同等路面状况下步行网络体系较为完备；部分老旧小区由于规模较小，整体呈现出“小组团密路网”的步行网络形式，方便居民采用慢行交通方式到达公共服务设施点，且在社区更新等政策引导下老旧小区的设施配置情况也较为完备。新建的中高层小区在获取休闲娱乐、教育、体育、购物、医疗设施时距离较近，但获取养老设施时存在劣势，随着社区养老政策的推行，这一问题也将得到有效解决。从图7能够看出住在单位宿舍的居民获取设施的得分在两种评分体系下均最低，在实际调研过程中发现产生这一现象的原因可能是单位宿舍住宅周边的步行网络体系不完善，大大降低了实际的步行可达性。

表4 不同类型居住小区拥有设施数量及获取能力评价结果

图7 不同类型居住小区获取设施能力评价

五、优化策略

(一)居住空间优化

当前我国大多数城市都完成了拆除低品质住宅构建多层单元住宅阶段，但由于新旧建筑建设年代参差不齐，许多地区的中心城区需要依托社区营造的相关方法解决住区建筑整体风貌不协调、环境品质差等问题。在社区营造的过程中，应通过居住空间设计的多样化引导不同社会阶层的混合居住。同时利用用地功能混合，构建不同群体之间的联系纽带，缩短不同群体之间的距离。

(二)步行网络体系优化

步行网络体系的通达程度极大地影响了公共服务设施的可达性，生活圈步行网络体系优化应以“安全便捷、经济低碳”为目标，构建城市道路人行道、街坊通道、公共通道、绿地步行道路等相互串联的完整体系。此外，不同交通工具之间的换乘也应纳入生活圈规划的范畴之中，应完善公交换乘、共享模式的转换和连接。公共交通站点应结合公共设施、人群集聚因素进行考虑，做到分级运营、设施资源分配以实现真正意义上的机会公平。最后，生活圈规划应以构建高密度的路网体系为基础，以“小街区密路网”的形式提升步行网络体系的通达性，优化城市道路的人行道品质。

(三)公共服务设施配置

随着人们需求的不断提升，原有的公共服务设施已经无法满足居民对美好生活向往的需求，因此需要在设施配置时采用功能集中复合的一站式综合体实现“文化+体育”“医疗+养老”“农贸市场综合”等功能模块的组合叠建。在生活圈规划中需要统筹整体资源要素，构建理想化空间布局模式，贯彻以人为本、需求导向的规划思路。社区综合体作为集中的公共开放空间，需要将多种功能交织融合，从而方便居民的使用与服务管理，最大程度提升公共服务设施的利用率。

六、结论

在实际划定生活圈的过程中应突破传统行政边界的桎梏，注重设施配置的集约化发展，在强调生活圈设施自足的情况下与其他生活圈共享设施，以促进不同阶层群体间的联系与互动。通过对1-8生活圈中不同居住类型空间的设施获取能力测度发现：不同类型的居住小区在公共服务设施获取能力上存在较大差异。城市中生活着形形色色的人，无论是衣食起居还是生老病死，都需要城市为其提供各类公共服务，而生活圈规划的初衷也是为了将居住区划分为若干独立单元，在空间上实现服务的均等化、平均化。然而，除商业、教育、休闲、医疗设施四类公共服务设施的获取能力相对均衡外，武侯区浆洗街街道体育设施与养老设施的空间布局不均衡，以致不同类型居住空间获得能力不均衡。生活圈在布局设施时应考虑与周边生活圈的联动与共享，并将使用频次较高的社区综合管理服务设施、商业设施、卫生服务中心、日间照料中心等集中布局。考虑到城市中心城区开发强度大、用地紧张，可采取“小街区密路网”等形式优化原有步行网络体系，以提高步行网络体系的通达性，帮助居民减少因采用慢行交通增加的通勤时间。不同类型的居住小区在实际使用公共服务设施时仍存在矛盾，在前期生活圈规划的过程中需重视设施配置的影响因素，选择合适的算法模型模拟公共服务设施的区域配置。