强监管背景下新疆维吾尔自治区水闸工程安全运行问题探析

袁占军， 张俊霞， 王靖凯

(1.黄河水利委员会供水局,河南 郑州 450003; 2.黄河水利科学研究院,河南 郑州 450003; 3.四川大学 水利水电学院，四川 成都 610065)

党的十八大以来，党和国家对我国水利事业的建设提出了新的要求。习近平总书记在2014年3月14日关于保障水安全讲话中提出了“治水要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为”的科学治水理念，以及“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的十六字治水方针[1]。

为落实党和国家新时期治水方针与政策，水利部加快转变治水兴水管水思路，制定了详实可行的改革措施和工作部署。水利部前部长鄂竟平指出，新时代我国水利改革发展所面临的主要矛盾已经从人民对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾转变为人民对水资源、水生态、水环境的需求与水利行业监管能力不足之间的矛盾，推动“水利工程补短板、水利行业强监管”，为全面建成小康社会提供坚实的水利保障[2]。

水闸工程是我国水利工程的重要组成部分。目前我国已经建成各类水闸工程104 403座[3]。由于历史原因，中、小型水闸往往存在设计标准低、工程质量差、硬件与配套设施不全等问题，加之长期以来对水闸工程管理和养护不到位，工程安全隐患多，运行风险大。黄河水利委员会通过开展水闸工程专项检查，摸清流域(片)水闸运行管理现状，查找运行管理薄弱环节和工程实体安全隐患，了解水闸管理普遍性、重大问题，深入分析原因，提出对策措施，督促流域(片)各地高度重视水闸工程安全运行管理，严格落实水闸工程安全管理责任，确保水闸工程安全运行。

1 水闸工程监督检查全流程

1.1 工程选择

黄河水利委员会派出的各水闸检查组根据任务分工，在水利督查系统平台中选取具有一定区域代表性和典型性的水闸工程进行督查，重点抽取管理比较薄弱、安全运行隐患较多、影响较大的水闸工程。

1.2 工程位置查找

根据督查系统平台提供的水闸基本信息，确定工程所在具体位置和坐标，采用GPS卫星定位系统确定工程的准确位置。

1.3 现场检查

检查组采用“四不两直”方式开展工作，即“检查前不发通知、不向被检查单位告知行动路线、不要求被检查单位陪同、不要求被检查单位汇报，直赴项目现场、直接接触一线工作人员”。现场检查工作流程一般为：①查勘工程现场，检查工程现状；②与工程管理单位结合，查阅工程管理文件、技术档案、运行及巡查记录、上级调度指令等有关资料；③与管理单位人员座谈，了解情况并听取意见；④与管理单位就发现的问题进行质询、核实、取证、确认；⑤现场检查工作结束后及时向县级水行政主管部门反馈检查情况，提出问题整改措施建议。

1.4 督查成果上报

以“双随机、一反馈”和“一日一清、交叉校核、一项一结、一次一报”工作模式，对每日的现场检查工作进行总结汇总、校核上传，每项工程形成问题清单，以“一闸一单”上报黄河水利委员会监督部门[4]。

2 水闸专项检查成果及分析

本文以2020年6月开展的一次监督检查为例。此次检查抽选新疆伊犁州下辖6县的19座水闸(其中大型闸7座、中型闸12座)进行问题分析。

2.1 水闸工程安全运行总体情况分析

2.1.1 管理责任体系建设和落实情况

新疆伊犁州19座大中型水闸管理责任体系建设和落实情况见表1。其中：落实管护主体的19座(占100%)，配备管护人员的19座(占100%)，管护人员经过岗位培训的19座(占100%)；落实防汛行政责任人的19座(占100%)，防汛行政责任人履责情况较好的18座(占94.7%)，履职情况不到位的1座(占5.3%)；人员基本支出经费足额到位的19座(占100%)，工程维修养护经费不足的19座(占100%)。

表1 管理责任体系建设和落实情况统计表

2.1.2 安全管理情况

19座大中型水闸的安全管理情况统计见表2。其中：申请水闸注册登记的有19座(占100%)，未及时变更登记事项的19座(占100%)。

已编制水闸技术管理实施细则的19座(占100%)；制定并落实水闸运行管理制度的19座(占100%)。关键岗位管理制度、操作规程及技术图表明示的19座(占100%)。

表2 安全管理情况统计表

编制控制运用计划的7座(占36.8%)，未编制控制运用计划的12座(占63.2%)；控制运用计划按规定申请批复或备案的7座(占36.8%)；未按照上级主管部门的调度指令和批准的控制运用计划进行控制运用的19座(占100%)。

闸门运用填写工作日志并做好记录的15座(占78.9%),闸门运用未填写工作日志并做好记录的4座(占21.1%)。

编制突发事件应急预案并申请批复或报备的19座(占100%)；编制度汛方案并落实到位的16座(占84.2%)，未编制度汛方案或安全度汛工作落实不到位的3座(占15.8%)；有储备或已落实必要的防汛抢险物资的19座(占100%)。

按规定开展安全鉴定的13座(占68.4%)，未按规定开展安全鉴定的2座(占10.5%)，不需要开展安全鉴定的4座(占21.1%);鉴定为三、四类闸的13座(占68.4%)；闸门和启闭机未按规定进行安全检测的19座(占100%)；安全鉴定或认定意见建议提出的重大隐患及时整改的9座(占47.4%)，安全鉴定或认定意见建议提出的重大隐患未及时整改的10座(占52.6%)[5]。

13座鉴定为三、四类的水闸中，已实施除险加固或降等报废的13座(占100%)。

2.1.3 日常管理与维护情况

19座水闸日常管理与维护情况统计见表3。其中：按规定开展水闸检查(日常、定期、专项)工作的19座(占100%)；检查记录(报告)规范的19座(占100%)；检查发现工程缺陷采取有效措施处理的19座(占100%)。

表3 日常管理与维护情况统计表

能够进行日常维修养护的19座(占100%)；维修养护到位，工程实体问题及时处理的7座(占36.8%)，维修养护不到位，工程实体问题未及时处理的12座(占63.2%)。

对工程进行安全监测、采集监测数据的4座(占21.1%)，未对工程进行安全监测、采集监测数据的15座(占78.9%)；未规范和及时整理、分析监测资料的19座(占100%)；安全监测设备、设施维护到位的4座(占21.1%)，安全监测设备、设施维护不到位的15座(占78.9%)。

未划定管理范围和保护范围的有19座(占100%)；工程管理和保护范围内无违章建筑工程的有19座(占100%)；工程管理和保护范围内不存在危害工程安全的活动的有19座(占100%)[6]。

2.1.4 工程实体情况

19座水闸工程实体情况统计见表4。其中：闸室结构(闸墩、底板、边墙等)或结构缝变形量小，边墙无明显倾斜的14座(占73.7%)，闸室结构(闸墩、底板、边墙等)或结构缝变形量大，边墙有明显倾斜的5座(占26.3%)。

表4 工程实体情况统计表

水闸防渗排水结构未出现破坏、异常的18座(占94.7%)，水闸防渗排水结构出现破坏、异常的1座(占5.3%)；水闸消能防冲设施无破损的13座(占68.4%)，水闸消能防冲设施破损的6座(占31.6%)。

水闸两岸连接建筑物无破损的18座(占94.7%)，水闸两岸连接建筑物破损的1座(占5.3%)；地基无明显不均匀沉降的18座(占94.7%)，地基不均匀沉降明显的1座(占5.3%)。

连接段无破损的15座(占78.9%)，连接段存在破损的4座(占21.1%)；连接段河床不存在冲刷和淤积的18座(占94.7%)，连接段河床存在冲刷和淤积的1座(占5.3%)。

上下游河道不存在淤积或冲刷的16座(占84.2%)，上下游河道存在淤积或冲刷的3座(占15.8%)；两岸堤防不存在破损的18座(占94.7%)，两岸堤防存在破损的1座(占5.3%)；其它建筑物不存在缺陷影响水闸正常运行的16座(占84.2%)，其它建筑物存在缺陷影响水闸正常运行的3座(占15.8%)。

闸门、门槽等不存在变形、卡阻的14座(占73.7%)，闸门、门槽等存在变形、卡阻的5座(占26.3%)；闸门、门槽不存在锈蚀、损伤的13座(占68.4%)，闸门、门槽存在锈蚀、损伤的6座(占31.6%)。

闸门无密封件破损、漏水的11座(占57.9%)，闸门密封件破损、漏水的8座(占42.1%)；闸门其它部件不存在缺陷的17座(占89.5%)，闸门其它部件存在缺陷的2座(占10.5%)。

启闭设备能满足正常启闭要求的16座(占84.2%)，启闭设备不能满足正常启闭要求的3座(占15.8%)；启闭设备不存在锈蚀、漏油等的11座(占57.9%)，启闭设备存在锈蚀、漏油等的8座(占42.1%)；启闭设备有保护装置及措施的9座(占47.4%)，启闭设备无保护装置及措施的10座(占52.6%)。

配电设施不存在故障或隐患的14座(占73.7%)，配电设施存在故障或隐患的5座(占26.3%)；备用电源能正常运行的8座(占42.1%)，备用电源不能正常运行的11座(占57.9%)；有防雷接地的9座(占47.4%)，无防雷接地的有10座(占52.6%)。

有完善消防设施的7座(占36.8%)，无消防设施或消防设施不完善的12座(占63.2%)；监控与自动化系统能正常运行的11座(占57.9%)，监控与自动化系统不能正常运行的8座(占42.1%)；设置必要的安全防护及安全管理设施的2座(占10.5%)，未设置必要的安全防护及安全管理设施的17座(占89.5%)。

2.2 水闸工程安全运行专项督查

19座水库中，11座水闸存在重大安全隐患(占57.9%)，8座水闸存在一般安全隐患(占42.1%)。

检查共发现286个问题，其中，严重问题38个，较重问题68个，一般问题180个。

根据专项督查结果，水闸工程存在的管理薄弱环节和工程安全隐患主要表现在以下几方面。

1)管理责任体系方面。部分水闸由于改制等原因，失去了原来的经费来源渠道，无维修养护经费；部分水闸获上级财政拨付的维修养护经费严重不足，有多少钱干多少活，工程面貌一般。

2)安全管理方面。部分水闸注册登记存在重复登记现象，对已除险加固或改建水闸注册信息没有及时变更，已登记的信息错误项、缺漏项较多；部分水闸填写的工作日志格式不规范、内容不完整；部分水闸不能按规定定期开展安全鉴定和闸门启闭机检测工作；部分三、四类水闸维修养护、拆除重建资金不能及时到位，造成水闸带病运行。

3)日常管理与维护方面。部分水闸巡查记录不规范、不完整，内容错项、缺漏较多，格式不统一；部分水闸受限于养护资金不足、维修养护工作不到位，工程整体面貌较差。水闸管理范围内征地难度较大，未划定管理范围和保护范围的水闸占到了总数近八成。

4)工程实体方面。闸室问题主要表现为工程老化，水闸底板、墩墙、消力墩磨蚀严重，混凝土保护层漏筋、锈蚀，消能防冲设施破损、毁坏；闸门问题集中在个别闸门丝杠弯曲变形，闸门锈蚀；启闭设备问题集中在部分水闸手动启闭，准确性和安全性差，启闭机锈蚀、漏油；部分大中型闸未安装监控与自动化系统，已经安装的水闸，由于缺少信息化技术专业人才，自动化控制设备的维修和服务严重依赖于原设备安装厂家，设备易出故障导致使用频率不高。

3 问题原因分析

1)管理水平较低。部分水闸管理单位对水闸安全运行管理工作重视程度不够，意识淡薄，管理水平不高，规范化管理能力欠缺。

2)专业管理人员匮乏。一是机构改革后县级水行政管理单位行政编制缺少，职能部门无编制，长期从基层闸所借调人员，造成水闸管理单位人员力量薄弱；二是基层水闸管理人员专业素质和培训率不高，对工程概念和技术标准理解不深入，执行技术规范、操作规程不到位，造成个别水闸运行管理较差。

3)资金保障不到位。一是部分水闸日常维修养护经费不足，导致部分水闸工程、设施设备维护较差；二是专项投入的资金不足，导致部分水闸不能按照规定期限开展安全鉴定，闸门和启闭机检测以及三、四类闸拆除重建或除险加固工作不能及时实施。

4 对策措施

1)健全安全管理体系。按规定时限、程序和技术标准开展水闸工程注册登记、安全鉴定工作；健全防汛和应急管理组织体系，制订应急预案，根据水闸实际情况，“一闸一方案”，落实度汛和安全生产措施。

2)规范运行管理行为。制订水闸控制运用计划，并按程序批复和组织实施；规范实施工程巡视检查、安全监测、维修养护等日常管理活动，强化日常工作的精细化、流程化和溯源化，做到巡测规范、记录标准、维护及时。

3)加强管理人员培训。加强工程管理人员业务培训，关键岗位持证上岗；管理人员掌握水闸工程基本业务知识、管理规章制度和岗位职责，做到专业熟悉、标准熟知、操作熟练。

4)完善水闸管理人员结构。积极引进高素质、高技能的复合型人才，强化人才队伍建设，加强对现有岗位人员的专业培训，不断提高工程管理整体水平。

5)保证维修养护和专项资金落实。各级水利主管部门应积极争取中央、省、市、县财政支持，尽快筹措专项资金，对水闸进行定期安全鉴定，对三、四类闸开展除险加固或拆除重建工作，消除安全隐患。水闸管理单位根据年度工程实际和维修养护情况，及时编制和上报维修养护计划，制定切实可行的实施方案，积极向主管部门反映，力争取得地方财政最大支持，确保维修养护工作顺利开展。

5 结语

通过开展强监管工作，实现了以监管促整改。督查组查摆水闸工程存在的各类安全隐患，真实反映工程在运行管理环节存在的各类风险；并对隐患和风险进行分类，针对问题的根源进行分析，在制度、人员、资金落实等方面提出合理性的建议，有效地指导水利工程的除险加固和隐患排除工作。

通过开展强监管工作，实现了以监管强管理。通过水闸工程的督查工作，整理分析督查数据，建立水闸工程的“一省一单”和“一闸一单”，分析水闸工程在运行管理中存在的共性问题和区域性差异，为改善工程管理方法提供合理性建议；通过现场检查，建立督查组专家与水闸工程管护人员的直接联系，针对所查工程在制度建设、巡视检查、设施维护、档案管理、调度运用、应急管理等各环节的具体问题，提出针对性的指导和建议，促进了水闸工程管理水平的提升。