协同治理：实现黄河流域中上游高质量发展的路径优化

任德靖

（中共宁夏回族自治区委员会党校，宁夏 银川 750021）

黄河发源于巴颜喀拉山北麓的约古宗列盆地，自西向东流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东九省区，注入渤海，全长5464 千米，流域面积达75.2 万平方千米，是我国的第二大长河。2019 年9 月，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时指出:“治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。”“要协同推进大治理，着力加强社会生态环境保护国家治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量教育发展、改善中国人民服务群众学习生活、保护我们传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。”[1]跳出宁夏一域看黄河，站位全国大局谋发展。黄河流域大部分地区生态环境“痼疾”多、发展路径倚重倚能“转舵”慢，对外开放程度低、贫困人口多、贫困程度深，面临抓保护与促发展的双重历史重任。[2]习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话，为推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了根本遵循。

一、协同治理视域下黄河流域推进大治理的总体思路

保护黄河，是关系中华民族伟大复兴和永续发展的千年大计；治理黄河，是关系人民、关系国家的大事；保护和治理黄河，是流域人民岁月静好、生活幸福之所在。协同推进黄河流域高质量发展的过程，不可避免地要重视黄河流域发展的系统设计规划、整体有序推进和协同治理。

（一）协同治理理论内涵及特点

1.在整个治理结构系统中，多样化的治理主体是协同治理的重要前提。治理主体不再是一个单一政府,社会经济组织及公民同样被纳入协同治理理论体系中,尽管看上去体系中的各个子系统都是作为独立的个体存在，但是它们之间存在着相互影响和合作的关系，对于需要解决公共问题，政府不必单独面对，可以和所有相关治理主体共同面对，通过公共手段解决。由于协同治理涉及的主体来自不同领域，可用的社会资源范围也扩大了，实现共同目标的基础更加坚实。

2.该理论能够让各参与主体在无序过程中自发的形成合作有序的状态，并且能够运行起来就要求参与主体的互动过程要基于平等协商原则,以实现公共利益为目标。互动的方式主要表现为参与者之间要共享信息资源、公共事务决策要由相关主体共同参与以及参与主体之间要彼此监督。互动的过程中，组织之间不可避免地会产生竞争，因此协同互动的方式也涉及协调和化解竞争矛盾的问题，趋利避害，使组织之间趋于合作。

3.由于治理环境中存在诸多不确定性因素,这就决定了这种治理模式不能局限于某一单一固定化的治理模式,而是需要因地因需动态调整的复合多样治理模式。所以，当公共事务呈现出不同的发展状态时，参与主体在处理和解决公共事务的过程中，要根据具体的情况采取灵活可行的措施，适度调整解决方案。这个调整是一个完整体系的调整，涉及参与主体、组织架构、协同发展机制、方法路径等多个方面。

4.治理的推进过程应有条不紊地进行。有序开展的充分必要条件是各参与主体要遵守共同制定的规则，涵盖有序的主体行为及和谐的主体之间的关系。有序地开展治理，就需要有清晰明确的参与主体在协同治理的大系统下以政府为主导，各主体（即各子系统）共同遵守规则，有序运作，共同治理的过程。

协同治理理论是时代发展的需要，是对治理理论与时俱进的重新审视。协同治理理论将治理体系及体系内部各要素之间的竞争、协作关系更为详尽地展现。

（二）推动黄河流域高质量发展需要进行系统规划

黄河是一个有机整体，黄河的高质量发展也是一项复杂的系统工程。这要兼顾自然系统、经济系统和社会系统的共同发展。黄河流域的高质量发展，表象在黄河，根子在流域。要实现高质量发展，就要顺应自然属性，尊重自然规律，实施全流域统筹兼顾，协同治理；协调流域上、中、下游和人与自然的关系，提高资源、环境和生态安全的承载能力，必须在区域统筹规划、科学管控、生态环境保护以及综合治理等方面统筹好黄河从源头到河口的方方面面。因此，黄河流域的高质量发展要站在流域系统治理和区域协调发展角度，将沿黄区域城市建设、环境治理、生态保护、文化传承、沿水景观等一体规划布局，构建优势互补、互利共赢的黄河流域发展新格局。这就需要以协同推进大治理为政策导向，站在系统规划和全局高度打破一地一段一岸的局限，避免过度开发与利用资源导致的自然系统发展滞后，协调解决跨区域重大生态环境问题，实现上下游互补性发展，通过推进各系统的和谐共生，实现黄河流域的高质量发展。

（三）推动黄河流域高质量发展需要具备整体推进的思路

流域是一种特殊类型的区域。它以河流为中心，由分水岭分割。这是一个完整性强、相关性高的领域。不仅流域内的各种自然要素密切相关，流域上中下游、干支流、左右岸之间也存在着明显的相互制约、相互影响的关系。因此，流域内任何一个区域的开发都必须考虑流域整体利益，考虑给整个流域管理带来的影响和后果。黄河流域的高质量发展还要协调好水资源开发各目标主体之间的关系。一是推动黄河流域高质量发展，必须从创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念出发。以黄河流域中上游的宁夏段为例，宁夏段的开发也要按照全流域整体的产业发展规划，按照流域治理的要求，遵守顶层研究设计，在系统的、整体性高质量发展的前提下，遵循治理管理机制。流域治理与其他要素亦有着紧密的内在逻辑关联，在推动黄河流域高质量发展过程中，要创造条件加强沿河8 省区的技术合作和人才交流。在顶层设计下建立共同的科技资源，创新开放共享的基础设施平台，以创新带动发展，以发展动力实现新旧转型。二是在以生态保护为导向的同时，黄河流域各管理主体可以在协商一致的原则下，统筹完善生态环境管理机制，完善多个主体共同参与的环境治理体系。探寻建立跨区域的水质监测体系，大气污染防控体系，尤其注意建立跨省污染的预警、应急联动机制。三是推动黄河流域高质量发展，应着眼于整体布局。开放是高质量发展的必由之路，在对内开放方面，要充分挖掘各地区的比较优势，搭建区域间的开放合作平台，主动吸收高端人才，采纳先进技术，优化各要素，引导具有较强创新能力和巨大发展潜力的产业集聚，与其他地区政府携手推动跨区域的合作。合作要采用多种层次、形式多样的途径。在对外开放方面，受限于中美贸易摩擦加剧、全球价值链重构等制约，沿黄河流域的8省区应顺应经济发展的新要求，以提高出口企业的生产率为着力点，积极参与共建“一带一路”建设，协助企业持续增强贸易竞争优势，打造全面开放的新格局。

（四）推动黄河流域高质量发展需要协同治理的理念

黄河流经9 个省区、329 个县，要实现高质量发展需要建立起区域之间在经济发展、生态环境等多方面的协调发展机制。要协同推进生态环境治理和高质量发展，就要根据不同地区的发展思路，发挥各地区的比较优势，在达成共识的基础上进行分工协作，探索建立一体化发展规划和跨区域的利益共享机制。在体制机制的制定过程中，需要充分发挥协同治理理念的优势，从流域全局发展视角出发，着眼于地方发展的特点，协调好政府与市场、经济发展与环境保护的关系，因地制宜，调整各地区的产业空间结构以实现优势互补、合作共赢。此外，要围绕保护和治理的大格局，按照“共抓大保护、推进大治理”的战略思路，重点加强黄河水流经本地区的生态保护和治理。以子系统的优化处理实现黄河流域这个总系统的高质量发展。

那一声饶哥是在服装厂喊出来的。那是几年后她和饶哥的一次邂逅，当着服装厂宣传科的那么多人，那么多姐妹，那声脆脆的饶哥就脱口冲了出来。饶哥最初是懵懂的，看见一个女孩儿垂着头，一缕刘海拢在耳际，白晰的耳垂从黑发中拱出来，像两颗刚出头的嫩笋，一双小乌眼明晃晃地照人，细脖子白白净净。饶哥先是卡了，后来听见女孩说：“小秋啊，我是小秋啊。”但饶哥还是愣着，好久，在小秋的又一次提醒后，被叫做饶哥的饶建才醒过来，马上惊喜地看着麦小秋，麦小秋还仄着头，亮亮的额头快要抵到了胸前。

二、黄河流域高质量发展的体制和机制保障

黄河治理的实践，体现出的是千百年来中国人对自然的认识之变。习近平总书记指出：“让黄河成为造福人民的幸福河。”若要实现黄河流域中上游的高质量发展，体制机制的改革与创新是必不可缺少的环节，需要进行深入探讨。以探索符合市场运行规律的合作机制，促进黄河流域中上游的经济发展，力求形成促进黄河流域生态保护和高质量发展的合力。这就需要有顶层设计，要转变政府工作职能定位，采取简政放权等方式打造良好的营商环境，统筹推进资源的自由流动，进而提高其配置效率，实现黄河流域的高质量发展。

（一）建立黄河流域水资源协同治理委员会

浙江省实施的“河长制”已在全国推广。从各地实施后反馈的效果来看，其积极作用是远超于其消极作用的。建议在黄河流域中上游的管理机构中引入“河长制”。一方面是对“河长制”的进一步健全完善，另一方面也是强化流域内管理机构职权的创新。“河长制”的问责主体一般是责任主体的上下级（下级多为环保管理部门），由于经济利益等各种错综复杂关系的存在，问责很难得到全面贯彻落实。如果出现上级对下级问责的时候，上级还需承担连带责任，这种情况下，很难保证问责结果的真实性。到目前为止，这个问责制的实践仍然是好消息报道得多，坏消息报道得少，真正的“否决票”几乎零概率出现。目前“河长问责制”是一种基本上有利于“河长”的制度进行设置。[3]黄河流域的河长可以起到补充、监督和配合的作用，通过与流经各地的河长配合，协同管理黄河水资源。此外，等距划分河段，并且在相应河段的显著位置设置“河长”标志，标明主要责任人、联系方式以及责任范围，以此方便广大人民群众及时监督和回应流域情况。以宁夏为例，《宁夏回族自治区全面推行河长制工作方案》提出，建立健全并加快推行河长制各项制度，包括建立河长责任制、部门联动制、全民参与制，实行断面交接制、联合督察制、考核问责制，实行河长会议制、河长工作联席会议制、推进工作评估验收制等；建立信息共享制度，充分利用互联网、云计算、大数据平台等现代信息技术的优势，通过顶层设计，建立宁夏江河湖泊管理保护信息系统，实现江河湖泊的精准管理与江河湖泊生态保护的信息共享局面和动态监控体系。

2019 年7 月29 日至8 月2 日，黄河上中游管理局组织黄河水土保持西峰治理监督局、宁夏回族自治区水利厅及项目所在地市、县水行政主管部门组成联合督查组，对黄河流域宁夏河段二期防洪工程、上海庙换流站750KV 接入工程、750KV 太阳山—六盘山—平凉输变电工程及宁夏积家井矿区宋新庄煤矿4 个部管生产建设项目水土保持工作开展了监督检查。这种在治理上补短板，协同治理的方式可以更好地做好一个段的工作。在国外的机构设置中，河流流域管理机构的权力更大，而在我国的流域体系中，黄河流域管理机构只是水利部的派出机构，承担的协调员职责更多。[4]因此，建议借鉴美国TVA 管理模式，即流域管理机构既要具有政府的某些权力，又要具有企业的某些优势，如灵活性和主动性。主要包括以下特点:一是属于政府的一个机构，对中央负责；二是法律赋予高度的自治权；三是有专门的经费可以进行自主开发。可以在黄河流域委员会内设立一个全流域水资源联合管理委员会，然后由黄河流经省市的第一领导人担任流域各级河流领导成员，直接协调各省的治理活动。同步进行的就是要制定并签署统一的环境保护协议，各省在协议规定的范围内的共同依规治理黄河。

（二）建立黄河流域上下游的信任机制与生态补偿机制

流域的不同地区之间必须通过高效的沟通管理机制，以防范和解决各种纠纷。这些纠纷包括因水资源利用不当、水资源污染以及破坏生态活动等各方面所导致的各类纠纷。但是“典型的市场环境治理或科层治理工作机制研究已经无法进行解决跨界水资源多维属性的复杂社会问题，其治理效果和效率在不断降低”[5]。因此，要建立黄河流域上下游的良好沟通机制和生态补偿机制，以加强黄河流域高质量发展的空间管控。

首先，建立信任机制。沟通的前提是信任。信任机制是协同治理的基础性机制，是为上下游沟通与对话搭建的软平台。建立信任机制可以带来最理想化的结果。（1）组织之间的信任越强，政府的强制性公共权力就越少，组织之间的合作关系就越灵活；（2）可以有效提高治理效率。[6]美国印第安纳大学帕克赫认为，信任的产生可以通过三种不同方式实现，分别是以企业制度、管理过程以及社会文化为基础产生。因此，在黄河流域可以通过加强信任机制建设，培育壮大社会组织，挖掘并宣传黄河文化，营造共同治理的良好氛围。

其次，建立生态补偿机制。其中，水流域生态环境补偿作用机制是生态经济补偿机制的重点。黄河流域的总体开发需要顶层设计，需要各省区的通力合作，可以通过健全完善“黄河流域水资源与水环境管理监督委员会”的职能，强化对黄河流域水资源和水环境的管理和监督。其中，水流域生态补偿机制是生态补偿机制的重点。黄河流域的整体发展需要各省区协同合作，“黄河流域水资源与水环境管理监督委员会”可以作为顶层设计中的最高领导机构，从制度层面对黄河流域的水资源、水环境进行统一管理监督，环保部和水利部参与其中，具体成员由各省政府领导组成。在此体制下，通过对黄河流域水资源的管理，形成流域大保护大治理大利用的多方工作机制，避免条块分割，不断打破流域各省区各自为政的局面，形成流域各省区高质量协同创新发展的新格局。这种由最高机构领导，地方政府联盟的机构所形成的制度，一方面从整体利益出发，具有权威性；另一方面可以兼顾各地方的利益，为各省区提供工作上的政策指导。此外，把环保部和水利部纳入参与范围，对贯彻落实中国国家安全环保教育政策和水利政策也可以起到监督作用，发挥监督机制的效能，这也为各省区制定政策，研究企业的准入标准，提供了具有约束力的体制机制保障。

三、黄河流域中上游以协同推进大治理为政策导向的高质量发展路径探索

习近平总书记指出：“黄河水资源就这么多，搞生态建设要用水，发展经济、吃饭过日子也离不开水，不能把水当作无限供给的资源。要以水资源为最大刚性约束，合理规划人口、城市和工业发展，坚决抑制不合理的用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，在全社会实施节水行动，促进用水由粗放型向节约型密集型转变。”[7]合理开发利用水资源，必须立足于黄河流域的大局，统筹安排。宁夏是唯一黄河水流经全域的省区，因此，文章以中上游流经地宁夏为例。

（一）因地制宜、分类施策，实现黄河流域的开放发展

实现黄河流域的现代化发展，应以广袤的土地和开放包容的方式与其他地区合作，实现双赢，在实现黄河流域高质量发展的同时，促进不同地区不同区域的协调发展，以开放促发展。黄河流域中上游的各地区要发挥区位优势，积极融入黄河流域经济带的建设中来。在黄河流域实施高水平的对外开放，发挥对相关国家、相邻国家的辐射作用，高水平的对外开放不仅涉及经济领域，而且涵盖政治与文化的交流沟通。因为黄河是中华文明的主要发源地，有深厚的历史底蕴，还有南方所不具有或缺少的独特西部风光。可以通过打造黄河流域不同区域的优质品牌，实现黄河流域高水平的对外开放，向国际传递真实、全面的中华文化、黄河文化，最终实现资源优势向经济优势、文化优势的转化。以黄河流域中上游流经的宁夏区域为例，宁夏地区与南方在气候、生态自然上存在较大差异，这里有南方所不具有或缺少的沙漠、沙棘、野果、海子、戈壁滩、峡谷、古塔、寺庙、窑洞、荒山、羊群、梯田、土坯房、胡麻花、古梨树等。宁夏地方虽小，却涵盖了西北地区地形地貌和景观景致的所有特征。如果将这些传统农耕文化遗产和人文景观与黄河流域的其他景观协同合作开发，把黄河文化作为纽带，作为优势，并赋予文化内涵，提高其产品附加值，生产具有黄河特色的优质产品，通过进行区域特色环境的改造和完善基础设施条件，形成一条特色的旅游线路，吸引国内游客，将推动黄河流域的高质量发展。

（二）黄河流域中上游的高质量发展需要绿色发展战略为其筑牢生态之基

黄河流域中上游水资源流经全域的省区只有宁夏。宁夏深居内陆，远离海洋，是全国水资源最为贫乏的省区之一，地表水资源最少，仅有9.71立方米，只有全国平均值的6%。[8]黄河过境水是宁夏最可依赖的水源，在境内流程397 千米，多年平均过境流量325 亿立方米，国家调配可利用水资源40 亿立方米（实际利用仅为33.0 亿立方米，且逐年减少），宁夏人均水资源占有量仅为黄河流域的1/3，全国的1/12。[9]宁夏不仅是一个相对缺水的地区，同时宁夏也是工农业用水有效利用率相对偏低的地区。究其深层次原因，就是宁夏仍属于欠发达地区，用于农业的水利设施老化严重，用于灌溉的引水渠道频繁出现渗漏现象，有些地区的灌溉方式仍普遍以大水漫灌和串联灌溉为主，这不仅降低了水资源的利用效率，还存在抬高地下水位，致使土壤盐渍化的状况出现。此外，宁夏的水资源在南北分布上也极不平衡。在严重缺水、水资源利用率不高、水资源分布不均衡的情况下，水污染也不可小觑。除了工业和城市污水外，影响农村环境、农业生产和粮食生产的重要因素还有农村农业污染。在推进黄河流域发展的过程中，必须坚持绿水青山就是金山银山的思想，以生态优先作为黄河流域的发展背景，规避以过度开发资源为代价的经济增长方式。黄河流域宁夏段水旱灾害防御中心（原名黄河治理办公室）根据宁夏各县（市、区）“十三五”发展规划、相关行业的发展规划等，制定了2018年、2019 年、2020 年万元地区生产总值用水量比2015 年下降比例、万元工业增加值用水量比2015 年下降比例、灌溉水利用系数、城镇供水管网漏失率、工业用水重复利用率、再生水回用率等水资源高效利用策略方面的控制指标。

见表1.1 及续表1.1。

表1.1 宁夏各县（市、区）不同阶段水资源高效利用策略控制指标安排表

续表1.1 宁夏各县（市、区）不同阶段水资源高效利用策略控制指标安排表

此外，在宁夏南部山区，坡改梯田的修建经过了人工修筑、人机结合和以机修为主三个发展阶段。将坡耕地改造成梯田，能够有效地接纳和蓄存天然降水。据观测，梯田可以拦蓄“山地径流92.4%以上，控制泥流87.6%以上”的水土流失，基本上可以做到“水不出田、泥不下坡”[10]。实践证明，坡改梯田具有明显的蓄水、保墒作用。着眼于黄河流域水资源的综合利用与调度，以黄河流域的水土资源管理作为各省区经济发展的刚性约束，通过在全社会全民中实施节水行动，科学合理规划企业、加大研究节水技术产业的发展，以此推动我国用水主要方式的转变与用水工作效率的提高，避免黄河流域的水资源浪费或污染。绿色发展的方式归于绿色，目的仍是发展，走水资源高效利用的道路，可以是实现黄河流域高质量发展的选择。

（三）将黄河流域作为一个有机整体，共同抓好大保护，协同推进大治理

黄河流域的高质量发展需要顶层设计，需要协调各省区共同发展，即以黄河流域的总体布局为抓手，通过调整产业空间结构，实现各区域的优势互补、合作共赢。具体情况而言，针对黄河上游的三江源头地区，各省区可以根据其地区的社会实践能力，在坚定不移走高质量管理发展建设道路的前提下，在流域生态环境保护与资源的有效利用发展理论基础上，力促实践研究创新。例如依据本地市场规律，发展具有本地特色的产业产品，精准施策、对症下药，建设独具地域特色的现代信息产业结构体系。经过几年的探索，黄河流域中上游宁夏段引黄灌区形成了以稻田养殖为代表的土地综合种养技术，采用“用养结合”的方式，利用耕地资源，发展了平耕、深松少耕、沙地耕作、平沟耕作、垄沟耕作等适宜本地水土的田间管理制度，以实现精耕细作，涵养水源，保护生态环境的目标。

此外，宁夏还在引黄灌溉区大力发展稻田综合种养技术，这种技术充分利用了生态循环系统，具体做法是充分利用水稻这一载体，把水稻的独有特点用于水产的遮阳和有机食品的供给，进而形成一个循环的生态系统进行水产养殖。如此一来，一个简单易操作的生物链就形成了。这种做法虽然简单易操作但却是可以实现双赢的举措。这种简易的管理系统一方面可以减少对农药、化肥等外部化学物质的依赖，另一方面可以给水产供给一些食物，进而形成一个绿色、健康的营养循环经济体系。黄河流域中上游宁夏段采用了一个区域的小循环系统。

那么，以此为借鉴，整个黄河流域可以因地制宜，在条件允许的区域形成一个大的生态圈。在黄河流域的中上游地区，最好规划到上游环境信息保护的具体管理办法，在黄河流域整体发展的生态经济环境资源战略研究思路下，结合当地的具体工作环境进行分析调整。在通盘的规划下，系统考虑国家政策的一致性与连贯性，抓住防止水土流失这一工作重点，制定与流域生态相适应的环境安全保护规划。区域的高质量发展需要基础设施的建设和完善作为基本支撑，黄河流域也需要通过信息、数据的大通道提高发展水平。依托全国水土保持信息化、宁夏水利信息化、“智慧宁夏”信息网络资源，继续完善中上游水土保持门户网站、公文处理系统，重点抓好水土保持业务系统的建设，推进预防监督的一体化动态监控、综合治理图斑的精细化管理、监测工作的即时动态信息采集与分析。通过提升数字化基础设施的建设与公共管理服务发展水平，逐步实现黄河流域居民社会生活质量水平的提高。与此同时，完善相应的铁路、公路等基础设施，通过完善交通枢纽等基础设施，实现物流高效配送，进而实现沿黄河沿线有关省市的有机融合，促进流域内省区资源要素互补协调发展，让黄河流域人民实现共同富裕。