乐山乡镇行政区划和村建制调整改革后基层干部队伍建设探析

杜小三

摘   要：随着乡镇行政区划和村建制调整改革，基层干部队伍也进行了调整，但仅完成形式上的组合还远远不够。农村要发展，乡村要振兴，需要一支得力的基层队伍，需要一大批在政治立场、为民服务、责任担当等方面皆发挥作用的基层干部。剖析“两项改革”后基层干部队伍面临的新情况，有利于查找问题的根源，从而探寻解决途径，打造一支放下思想包袱、凝聚发展动力、提高服务能力的基层干部队伍，推动基层干部队伍向“调适、调顺、调优、调强”转变，做好“两项改革”基层干部队伍建设的“后半篇”文章。

关键词：“两项改革”;基层干部队伍建设;新情况;改革目标

近年来，和四川省其他市州一样，乐山市广大农村呈现人口“空心化”、产业“空壳化”、“三留守”现象突出等诸多问题。原有乡镇和建制村数量多、规模小、密度大、实力弱等问题，稀释了公共资源、降低了服务效能、制约了经济发展、影响了乡村治理，导致微观体系不适应宏观战略、空间布局不适应城镇化进程、管理架构不适应治理能力现代化要求[1]。基层治理体系和治理能力现代化的短板日益凸显，乡镇行政区划和村级建制调整已是势在必行。按中共四川省委、四川省人民政府的统一部署，乐山市于2019年7月启动，至2020年6月顺利完成了全市11个县（市、区）的乡镇行政区划调整和村级建制调整改革（以下称为“两项改革”）工作。

虽然此次改革的宗旨之一是人员待遇、编制不减，但在实际调整过程中，辖区面积、产业、人口变化引起的要求服务能力加强问题，部分干部职务的变化引起的思想问题，合并村、镇干部队伍整合后的团体磨合问题……都影响了乡村振兴的进程。剖析“两项改革”后基层干部队伍面临的新情况，有利于查找问题的根源，从而探寻解决途径，迅速打造一支放下思想包袱、凝聚发展动力、提高服务能力的基层干部队伍，推动乡、村两级干部队伍向“调适、调顺、调优、调强”转变，做好“两项改革”基层干部队伍建设的“后半篇”文章。

一、乐山市完成“两项改革”的基本情况

2019年7月，四川省委、省政府出台《关于推动县域经济高质量发展的指导意见》，提出“按规定适当调整乡镇行政区划，稳妥推进撤乡设镇、乡镇撤并、村居撤并，优化乡镇规模结构”的改革原则。按部署安排，2019年7—9月为全省部分市、县乡镇行政区划调整改革试点阶段，乐山市夹江县在试点之列;2019年10—12月，在试点的基础上，全省非贫困县或已脱贫摘帽县推进乡镇行政区划调整改革，乐山市有市中区、沙湾区、五通桥区、金口河区、峨眉山市、犍为县、井研县、沐川县8个县（市、区）完成调整工作;2020年3月，峨边彝族自治县、马边彝族自治县在脱贫摘帽后，也启动实施“两项改革”，并于5月全部完成乡镇行政区划调整。各县（市、区）在乡镇行政区划调整中，同期进行了村建制调整。截至2020年5月底，全市11个县（市、区）全部结束村建制调整，1114个新建制村挂牌运行，标志着乐山市“两项改革”前半篇文章顺利完成。

（一）乐山市乡镇行政区划调整情况

2020年5月，随着峨边彝族自治县、马边彝族自治县乡镇行政区划调整工作的完成，全市乡镇行政区划调整结束。此次调整是新中国成立以来调整涉及面最大的一次，全市11个县（市、区）均进行了调整，乡镇（街道）总数从218个调整为132个，调减幅度为39.4%。其中调整幅度最大的为夹江县，乡镇减幅达到59.1%;调整幅度最小的为金口河区，乡镇调减幅度为16.7%（见表1）。

（二）乐山市各县（市、区）建制村调整情况

夹江县于2019年在全市率先启动建制村调整。截至2020年5月底，乐山市所有新建制村均实现正式挂牌运行。全市建制村数量由1949个减少到1114个，减幅42.8%。其中减幅最大的为夹江县，建制村减幅为68.7%;减幅最小的为马边彝族自治县，建制村减幅为8.8%（见表2）。

二、樂山基层干部队伍建设在“两项改革”后面临的新情况

“两项改革”后，乐山市乡镇（街道）数量从218个减少为132个，减幅39.4%;建制村从1949个减少到1114个，减幅42.8%;村民小组由16696个调整优化到9274个，减幅44.6%;社区从269个调整优化到263个。调乡、合村、并组、优化社区等改革“四部曲”的完成，实现了县域经济版图的整体性重塑、城乡融合格局的系统性再造、基层治理体系的结构性变革。同时，立足“优结构、强功能”，全市乡镇领导班子结构实现换届后的“三升一降”（全日制本科及以上文化比例、具有镇村规划和环境整治等专业背景比例、具有2年以上乡镇工作经历比例上升，干部平均年龄下降）。2020年6月底，全市所有乡镇党委圆满完成换届任务，换届选举产生的1086名新一届乡镇党委委员平均年龄34.7岁，52%拥有全日制本科及以上学历，87%具有2年以上乡镇工作经历。换届选举产生新一届村（社区）“两委”班子成员8412名，平均年龄43.8岁，大专以上学历占比41%，村（社区）党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”占比达99%，村（社区）“两委”交叉任职占比达38%[2]。其中大批女性干部、优秀农民工、本地致富能手、退役军人、村医村教等人员的加入，使基层干部队伍结构更趋多样化，总体实现组织和群众“双满意”。

“两项改革”实现了乡镇及建制村面积扩大、人口增加、资源整合、要素聚集、结构优化的目标，但基层干部队伍建设也出现了干部工作负荷加大、队伍融合不到位、群众对新组建队伍的认可度还不高等新情况。

（一）基层干部工作负荷加大

此次改革前，乐山市乡镇平均人口1.63万人，人数最少的乡镇人口仅有2100人;乡镇平均面积57平方公里，面积最小的乡镇只有13.5平方公里。改革后，全市乡镇平均人口达到2.69万人，平均面积达到94.1平方公里，增幅为65%。改革要求乡镇行政、事业编制总量不缩减是指全县总量，一些改革前编制数较多的乡镇反而在合并其他乡镇后出现减少。同时，对于那些四（乡、镇）合一、三（乡、镇）合一、二（乡、镇）合一的新组建乡镇来说，基层干部的服务半径较之前扩大，有的甚至从改革前的十分钟车程变为改革后的半小时以上车程。加上“放管服”改革向基层延伸后下放公共服务事项181项、下沉行政权力事项302项，也使乡镇干部人均工作量较改革前大幅增加。

建制村方面，改革前全市建制村平均人口仅1823人，平均面积为6.38公里;改革后全市建制村平均人口达到3190人，平均面积为11.15平方公里，增幅达到75%。各县（市、区）对建制村常职干部的设置基本按照人口2000人及以下设4职、每增加2000人多设1职的标准，在4-7职内限额核定。从调整后的实际情况来看，在新建制村的面积、人口均大幅度增加的同时，各县（市、区）村常职干部总数减幅却在25%～40%之间，工作量大大增加。

当前，随着乡村振兴、基层治理、农村公共服务等各项工作的层层叠加，加上各种会议、检查，基层干部工作繁重已是普遍现象，一年365天在线、一天24小时待命是常态。这些对基层干部队伍的服务能力和治理效能都是一种挑战。

（二）基层干部队伍融合不到位

此次“两项改革”推进速度较快，全市各乡镇基本在2个月左右完成行政区划调整，随即开始换届。镇村干部队伍人员变动较大，导致新组建班子成员之间的融合、干部与干部之间的融合还不到位。

鄉镇行政区划调整后，各县（市、区）对受到调整的干部按照“五个一批”的原则进行了安置，原先的乡镇科级干部只有一部分留任，其他有的交流安排回县级部门，有的推荐使用，有的转任晋升。对于普通干部，各地基本上采取了“先归拢，再分类，后微调”的原则，将涉及改革乡镇的普通干部先统一集中到新组建乡镇，再根据各乡镇空编情况，统筹考虑岗位人员需求、性别结构、年龄结构，进行人员集中划转。这就必然存在队伍合并调整后干部的经历、知识、专业、性格等方面的差异，以及领导分工、部门负责人确定、工作人员调整等问题。个别班子成员缺乏有效的沟通和协调配合，有的干部不能正确处理好集体领导与分工负责的关系，致使个别班子整体功能发挥不够理想，与工作要求存在一定差距。有些干部看到资历比自己浅、年纪比自己轻的干部被提拔重用，觉得自己没有得到合理的安置，于是摆资格、闹别扭，以至于影响了队伍的团结。一些新组建乡镇还出现了原有乡镇工作人员抱团的现象，严重影响了工作的开展。

这次改革中村建制调整的力度非常大，存在村干部的留任和卸任、正职变副职的问题。全市村书记、主任“一肩挑”比例达到99%，其中新任党组织书记比例近30%。一些村干部在调整改革之前是村主任或村书记，这次调整后成为新组建村的村委委员，有的心态还没有摆正，工作存在一定的消极情绪。

（三）群众对新组建的干部队伍认可度还有待提高

此次村建制调整，按照“大村合小村、强村合弱村、山上山下合”的原则进行了村组的合并。尽管在村社干部换届选举前一再宣传、强调纪律，但在实际选举中一些村仍受到宗族、房头、姓氏观念的影响，一些地方还暴露出人情票及不正当拉选行为，县、市组织部门、市“心连心服务热线”12345均接到部分举报，有的地方还进行了重选。

在新组建的村“两委”上任后，一些合并前较弱的村书记、村主任未能当选为新组建村“一把手”，部分弱村的群众觉得原来的村今后会事事吃亏，新组建的村委肯定偏向他们原来的“娘家”;一些强村的群众觉得新组建村“两委”将上级资金、项目向弱村倾斜，是新官们“花钱买人心”，不顾以前的村民们的利益。加上随着乡村振兴各种资金、项目的下乡下村，群众质疑镇村干部在安排项目选址、资金使用时藏有私心的情况也不断出现。

乡镇行政区划调整后，由于区域面积的扩大、服务半径的延长，一些干部跑田间地头的时间少了，和群众接触的机会少了，基层情况不够熟悉，办事效率也降低了。调查中发现，有的农村基础设施损毁后，经组、代办点、村层层向乡镇上报，迟迟得不到解决，经常是村民打市“心连心服务热线”12345，由市向县、县再向乡镇交办下来才能解决。这些，都影响了老百姓对新组建干部队伍的认可度。

（四）部分基层干部存在一定的利己思想

近年来，随着党对农村基层工作的重视，基层干部晋升的空间较之以前有所扩大。许多地方的组织部门在提拔使用干部时，具有乡镇工作经验的干部可优先考虑，这就造成一些年轻干部的功利思想。他们到乡镇工作，并不是真正热爱党的基层事业，而是把乡镇工作当成履历上重要的一笔，当成向上发展的跳板，有的还没熟悉完基层情况就调走或考走了。

在2014年中央出台的《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》和2017年出台的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中，均明确指出，要注重从优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部。同时，各县（市、区）重新核定了合村后的村组干部误工补助标准，补贴标准较“两项改革”前有了大幅度提高，“一肩挑”干部基本报酬达到3000～4000元/月，村实职干部中报酬最低的文书每月标准也在2500元左右。身份可以转变，收入又有提高，这是近年来部分人当村干部的“初心”。还有一部分有个人产业的人竞选村干部的初衷并不是为了带领乡亲们发家致富，而是为了有“村干部”这个身份的政治地位后方便自己今后业务的开展，方便自己能从乡村振兴的下乡项目中分得一杯羹。

（五）后备人才储备不足

自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，经过四年的部署、建设、发展，农村基础设施建设进一步完善，村容村貌得到大幅提升，产业布局、规模进一步扩大，城乡差距不断缩小。但不可否认的是，当前城乡差距仍不可忽视，城市对于农村人口特别是农村年轻人仍有相当大的吸引力。农业生产劳动强度大，且生产周期较长，期间因气候、虫害瘟疫、市场价格波动等不可预见因素的影响，使得农业收入并不稳定。加上农村教育、医疗卫生水平明显落后于城市，许多年轻人仍然选择去城市工作、生活，农村“空心”现象并没有多大改观。农村年轻人的持续流失，直接导致后备人才储备不足。这一次村建制调整后的村级组织换届，许多地方能够推出来选择的村干部少之又少，有的村根本没选择余地。

农村基层发展党员的情况也不容乐观。一般临近县城、经济比较发达的乡村，发展党员工作较为顺利;偏远山区和经济不发达的乡村，发展党员困难重重，有的根本完不成年初发展计划。同时，针对大学生、退伍军人、外出务工人员等返乡就业创业人员的落地政策、创业优惠政策以及扶持力度不够，部分政策不具连续性，人才回引后的持续扶持力度小，造成愿返乡的优秀人才少，能储备的后备干部就更少。

三、加强基层干部队伍建设，做好“两项改革”的“后半篇”文章

近年来，乐山市“心连心服务热线”12345接到来自基层农村的情况反映增多，一方面说明农村居民的法制意识、权益意识、公共意识不断增强，这是好事，是农村社会进步的表现;另一方面，许多问题其实可以解决在基层，但却要等市一级或县一级反馈回去才能解决，说明我们的一些基层干部在服务百姓的时候思想认识还不够、业务水平还不高，有时候程序多、流程长、解决慢甚至不反映，导致群众不满意。

随着乡镇行政区划和村建制调整改革，基层干部队伍也进行了调整，但仅完成形式上的重组还远远不够。农村要发展，乡村要振兴，需要一支得力的基层干部队伍，需要一大批在政治立场、为民服务、责任担当等方面皆发挥作用的基层干部。必须认真分析基层干部队伍在“两项改革”中面对的新情况，积极思考新对策，最大限度激发新组建队伍的活力、增加干事创业的动力，最后形成推动乡村振兴纵深发展的合力，为“两项改革”基层干部队伍建设做好“后半篇”文章。

（一）加强基层干部队伍教育培训

干部教育培训是建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程，是培养和造就一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质干部队伍的有效助力。“两项改革”向基层干部队伍提出更高要求，要通过教育培训不断提高基层干部的政治思想素质、专业知识水平和工作能力，才能跟上改革的要求，适应乡村振兴发展的需要。

1.抓实理论教育。加强习近平新时代中国特色社会主义思想、党的基本理论、党史党章、党中央重要会议精神的学习教育，同时将读原著、学原文、悟原理的要求融入“三会一课”组织生活中，引导广大基层干部加强理论武装，夯实思想之基，牢记初心与使命，正确处理党的基层事业和个人发展之间的关系，不断提升思想认识。还要对村“两委”干部进行党在农村的各项方针政策的系统培训，使他们熟悉和掌握党的各项农村政策，增强执行政策的自觉性和维护政策的严肃性。

2.突出能力培訓。坚持因材施教、按需供给，在实践调研、征集意见的基础上开设专业化课程，着力破解干部“本领恐慌、工学矛盾”等难题。聚焦改革“后半篇”文章，开展基层治理、经济发展、乡村文化建设、现代信息技术等学习培训，不断提高干部队伍的服务水平和治理能力。

（二）着力提高基层服务能力

“两项改革”推动了基本公共服务向镇村延伸，更好满足了农村居民的基本公共服务需求。但是，伴随着新组建镇村区域的扩大，管理和服务半径也增大了，需要更强的公共服务能力去满足人民群众的更高要求。做好“两项改革”后增强服务能力的文章，要聚焦更好满足人民群众对美好生活的新期待，在生产生活全领域、全过程切实回应他们的重大期盼、利益诉求和发展愿望[3]。

1.要立足解决好调整中出现的现实问题，化解系列矛盾。要重视调整后一些偏远乡村离中心场镇较远的客观现实，留驻的“便民服务中心”不能成空壳子和摆设，要高效运转，强化“远端服务”[3]。适当对调整前发展较弱的镇村进行资金、项目的倾斜，让老百姓切实感受到调整改革释放的发展红利;利用调整后的产业规模加大的优势，把群众组织起来规模经营、抱团发展，建立村集体与群众利益共享、风险共担的经济利益共同体，通过发展真正消除他们心中的村界、乡界。同时，将村级重大资金支出、重大项目实施、大额补贴申报等一律提交村民大会或村民代表大会审议，通过直接参与提高群众的归属感、信任度。

2.全面加强基层组织建设。加快构建全心全意为群众办好事、办实事、办成事的服务型政府，转变服务职能。构建小而精、专而强的公共服务中心，加强中介机构、社会组织、行业协会等主体之间的合作，加快健全公共服务多元化体系;推动镇村智能服务体系的建设和应用，依托“互联网+”，以APP、小程序、服务号等线上服务为抓手[3]，实现公共服务线上线下的有效联动。越是基层，领导干部越应该加入百姓的群、村民的群、组员的群，要学会通过网络走群众路线，善于运用网络了解民意、开展工作，促进公共服务质量持续提升，让老百姓真满意、真认可。

（三）聚焦队伍合力打造

“两项改革”实现了镇村机构精简、干部队伍精干，但新组建的镇村干部队伍的稳定、团结、协调、融洽等需要一定的磨合时间。只有队伍真团结、真融合，才能各履其职、各尽其责。也只有分工有效、合作良好，才能持续提高治理效能。干部队伍从“形聚”到“神聚”真融合，是决定治理效能提高的重要因素。因此，做好“两项改革”后半篇提高治理效能的文章，要聚焦打造一支不忘初心、团结一心、干事创业齐心的推动基层治理体系和治理能力现代化的基层干部队伍。[3]

1.思想认识融合。加强内部沟通交流，引导干部正确对待岗位的调整、职务的调整，把好思路、好做法带到新岗位，打开新局面、创造新业绩。倡导老同志发挥基层情况熟悉、农村工作经验丰富、擅长做群众工作的优势，做好年轻同志的传帮带工作;肯定年轻干部一般理论功底较为扎实、有干劲闯劲、懂网络等长处，鼓励他们多为老同志分担工作。通过引导和交流，发挥每一个干部的优点，实现团体思想同心、目标同向、行动同步。

2.加大制度建设。区划调整后，之前所在乡镇不同的干部可能在工作制度、工作方式等方面存在差异。为统一标准，应以“可量化、可操作、务实管用”为原则，制定新组建队伍的各项规章制度，并强化制度落实，实现用制度管人、管事。要形成能者上、庸者下、劣者汰的良好氛围，纠正干部不愿担当的思想，引导干部工作作风向实处、深处转变。

2.镇村组干部融合。乡镇干部包村工作制是促进乡村治理的一项重要制度，可以有效加强镇村组干部联系，促进队伍融合。要加大监督力度，防止有的乡镇干部联系村走形式走过场，杜绝打着联系村的幌子办个人私事的现象。要切实将制度落到实处，定期不定期开展包村干部与所包片区村组干部的见面和工作对接、群众走访，宣传本乡镇近期重点工作的同时，全面了解群众“急难愁盼”的事情，真正实现干部工作开展与服务群众的全面融合。

（四）多方加大后备人才储备力度

要加大人才回引优惠政策，吸引优秀的大学生、成功人士返乡创业。要注重从复员退伍军人、外出务工返乡青年中“选优”，善于从专业大户、能工巧匠等农村致富带头人中“挑优”。积极探索村党组织书记跨村任职制度，从农村工作基础较好、经济相对发达的村交流到一些条件相对较差的村任职。创新选派机关干部入村任职制度，通过组织推荐、个人自荐，将年轻干部纳入后备干部“蓄水池”。

农村要成为能吸引人、留住人的家园，城乡差距就必须缩小到年轻人可以接受的地步。因此，发展农村经济、提高农民收入是关键，健全农村社会保障是重点。只有聚集起了人，党的农村事业才有充足的后备人才储备。

（五）加强法治乡村建设

要正视乡村熟人社会的传统，理解农村居民对于宗族、房头、姓氏的归属感，这与老百姓在长期的生产生活中形成的社会关系网及认同感密切相关，具有深厚的历史和制度合法性。农村现存的一些思想问题，归根结底还是权力使用不规范的问题，有的时候还存在用人情办事而不是以制度规章办事的现象，影响了群众对基层干部队伍的认可。我们必须清醒认识到，基层干部是人民权力的受托者、党的农村制度的执行者，必须正确使用人民托付的权力。要严格以法律办事、制度规章办事，消除农村社会存在的不正确的权力观。切实推行村务公开、乡镇事务公开，对各种惠农补贴、村集体经济收入、农村公共事业岗位更要及时、全面公开。当前，乡村振兴的各种资金陆续到位，特别要加大资金、项目落地选址的意见征求和公开力度，严禁在资金使用中夹带私心。纪检监察机关要严格对下放农村资金、项目的监督检查，切实把权力关进制度的笼子。

四、结语

乡镇行政区划和村级建制调整改革后，乡、村两级的人口、面积、产业等资源要素分布发生了重大变化，对协调推进区域经济发展、配套公共服务设置、统筹城乡民生保障、共建共治共享社会治理等都提出更高要求。能否打造一支放下思想包袱、凝聚发展动力、提高服务能力的基层干部队伍，尽快构建起适应乡村振兴和高质量发展需要、符合新时代基层政权建设定位、经济实力和服务能力明显增强、社会治理水平明显提高的乡村两级干部队伍，关系着“调适、调顺、调优、调强”改革目标能否实现，也是能否把改革“前半篇”确定的愿景、构建的框架、形成的格局、激发的活力转化为“后半篇”高质量发展、高效能治理、高水平服务的实效，不断增强基层群众获得感、幸福感、安全感的关键。

参考文献：

[1]胡建林.谋深做实镇村建制调整改革“后半篇”文章[N].四川日报，2020-04-08（06）.

[2]彭雄.我市高质量完成村（社区）“两委”换届[N].乐山日报，2021-02-08（01）.

[3]漆雁斌，鄧鑫.以进一步解放和发展生产力为导向做好镇村建制调整改革“后半篇”文章[N].四川日报，2020-08-21（06）.