数字人民币的发展、挑战及对策分析

向鑫琳

(中国人民银行湘潭市中心支行，湖南 湘潭，411100)

过去的2020 年被业界称之为“央行数字货币元年”，中国人民银行采用“4+1”试点，陆续在深圳、苏州、成都、雄安新区及未来的冬奥场景进行数字人民币内部封闭试点测试。“稳妥开展数字人民币试点测试”成为2021 年中国人民银行十大重点工作之一。数字人民币发行和流通后，在带来有利影响的同时也将面临来自监管、金融、流通等诸多方面的挑战，制定相应战略及对策显然具有重要的意义。

一、数字货币的发展背景

到目前为止，人类货币形态的发展陆续经过了四个阶段，分别是：实物货币、金属货币、纸币和数字货币。纵观这四个阶段不难发现，货币形式的演变是以技术进步作为条件的，每一种货币形式的产生都离不开人类生产力的进步和科学成果的支撑。数字货币作为货币的一种存在形式，得益于第三次科技革命中电子计算机和信息技术的充分发展，是为了适应人类经济发展而产生，其产生过程与纸币类似，都经历了先民间自发形成，后政府官方介入的顺序[1]。随着数字经济的多元化发展，传统货币的支付功能逐渐无法满足市场主体的差异化需求，市场主体开始转而寻求其他方式提供支付服务，以比特币为代表的私人数字货币开始受到市场欢迎，逐渐产生规模效应并在全球范围内呈现指数级增长。各国政府开始介入并着手建立一套拥有国家信用背书的法定数字货币，以期参与或主导这种新产生的数字货币体系。

二、数字人民币发展动因及现状

（一）发展动因

当前国际货币体系依然是以美国为主导的美元霸权体系。在这样的背景下，数字人民币的发展主要受以下因素推动：一是顺应数字经济的发展趋势[2]。数字货币的发展潮流已经势不可挡，但也不是所有主权国家都具有坚实的主权信用基础、先进的技术条件、广大的市场规模和高效的金融监管能够发行和流通法定数字货币[1]。中国作为快速崛起的世界第二大经济体已经为发行法定数字货币创造了良好的条件，只有抓住机遇推出数字人民币，才能在未来的全球数字货币体系竞争中处于主动地位。二是随着社会经济的发展，人民币的现有形式和跨境支付的“慢节奏”已经无法满足人们对更迅速、更易获取的货币需求。与此同时，Facebook 的Libra 计划及疫情的叠加影响，客观上增加了我国推出数字人民币的紧迫感。2019 年6月，Facebook 向全球发布Libra 的1.0 版本，提出将Libra 和美元、欧元、日元、英镑和新加坡元按照一定比例挂钩，中国作为世界第二大经济体却被排除在外。2020 年4 月，Libra 正式向瑞士金融市场监管局（FINMA）申请支付系统牌照，一旦获得许可进行商业化运营则将对包括中国在内的各国金融稳定和货币主权带来威胁。

（二）发展现状

如表1 所示，数字人民币自2014 年起，经过近六年的研究论证，2020 年开始落地进行试点和测试[3]。特别是自2020 年上半年我国从疫情中率先走出后，数字人民币落地明显提速。从目前的发展趋势来看，我国在法定数字货币领域的研究和探索已走在世界前列，极有可能成为我国继移动支付后下一个金融科技的全球领先领域[4]。

表1 数字人民币发展时间表

三、发行数字人民币的有利影响

（一）提高支付的便捷性和安全性

一是相对于传统的纸币和硬币而言，数字人民币不仅更便于日常生活中的携带和储存，免去了计算和找零补零的环节，避免了纸币破损和遗失被盗的可能。二是相对于近年来快速占领市场的支付宝、微信支付等第三方支付而言，数字人民币由央行最终发行和统筹管理，不仅在技术安全、用户隐私等方面具有更高的保障性，而且还具有双离线支付功能。这意味着在没有网络信号或信号中断时，无法进行第三方支付的情况下，收支双方仍然可以使用数字人民币实现交易[5]。三是数字人民币突破了地理限制、物理限制和政治经济条件的限制，在跨境支付领域具有极大的发展潜力。其账户松耦合特性使其在支付过程中不必绑定人民币银行账户，将受到更多来华人士及国内出境人员的欢迎，预计在2022 年北京冬奥会的应用场景中，运动员和游客将无须携带现金，充分体验数字人民币带来的便利和安全。

（二）降低传统货币在发行、流通等环节的管理成本

一方面对央行而言，数字人民币免除了印刷纸币、铸造硬币所需要的材料成本、防伪技术成本及在发行、流通、回收过程中的运输成本、库存成本和安保成本等。发行和流通数字人民币相对成本的降低将进一步减轻了社会的经济负担。另一方对商业银行而言，数字人民币的落地将释放商业银行被现金业务管理所束缚的大量人力和物力资源[6]。举例来说：在商业银行的现金清点、真伪检验、集中保管等环节均需要双人双岗，遍布全国各地的ATM机等自助取款服务机，需要长期支出场地租赁费、设备维护费和人员管理费用等。

（三）提升货币政策的前瞻性和有效性

当前央行主要通过设置存款准备金率、再贴现及公开市场操作三大类货币政策工具来实施宏观审慎管理政策。然而在实际操作过程中，传统的货币政策工具普遍存在一定的时滞性，往往需要若干个流转环节才能到底到达政策目标，使得政策预期难以得到有效实现，出现资金“脱实向虚”等政策困境。作为一种新型的交易媒介，数字人民币一方面使得政策传导过程中的时滞问题迎刃而解；另一方面有助于央行对经济、金融的宏观及微观运行情况进行动态的实时监控，从而能够制定并实施更具前瞻性和更为精准有效的货币政策，促进经济资源在更广泛的范围内实现优化配置[7]。

（四）有助于打击涉及货币的违法犯罪行为

数字人民币是以区块链技术为基础，经过提升和改进的数字加密货币，其具有的唯一性、可追溯性和有限匿名性，提高了各项经济交易活动的透明度，使其在反诈骗、反洗钱、反恐怖融资等违法犯罪领域具有天然的优势。举例来说，目前在反洗钱工作中存在的“三难”问题，即客户身份识别难度大、甄别异常交易数据量大、资金追踪难度大[8]。而数字人民币由央行统筹管理，央行可以在后台获取全量的交易数据，并通过大数据分析掌握资金的来龙去脉、锁定客户真实身份，减轻人力排查负担，协助政府高效的打击违法犯罪行为。

四、数字人民币面临的挑战分析

截至2021 年1 月，全球约有五分之四的央行开展及进行有关法定数字货币的研发工作，但是至今仍未有主要经济体的央行发行法定数字货币投入使用。这是因为央行发行法定数字货币虽然有明显的益处，但在监管、金融、流通等方面存在的风险和挑战也不容忽视[9]。

（一）数字货币对原有监管模式带来的挑战

数字货币的流通相对于传统主权信用货币，在具有速度更快、范围更广、规模变化更为迅速的特点同时伴随着新的风险和漏洞，对此原有的监管措施对数字货币可能失去作用[10]。中国人民银行数字货币研究所负责人曾表示“数字人民币支付工具体系（DC/EP）在技术选型上综合了传统集中式架构与区块链技术”。但IMF 和BIS 等系列调查研究结果表明，对各国央行而言，分布式账本技术的广泛运用还存在一定风险。在面对高频次和大规模支付时，区块链等分布式账本技术，是否能维持系统的安全性、稳定性仍需要进行大规模验证。与此同时，未来数字人民币流通后将同步创造出新的金融业态，如：数字钱包、资产托管、供应链金融等，这些领域容易演变成新的投机或套利出口，如果没有预先在技术上实现监管突破，也将对现有的监管体系造成巨大挑战。

（二）数字人民币对商业银行及金融稳定性带来的挑战

在各国的金融体系中，作为信用中介、支付中介的商业银行不仅具有金融服务、信用创造等职能，也是国家货币政策体系中的重要传导者。根据现有公开信息，数字人民币发行投放采用“双层运营体系”即“中央银行-商业机构”的模式。如图1所示，持有商业银行存款的个人和企业如果要持有或使用数字人民币，则需要将银行存款或现金转换为数字人民币。银行存款从商业银行向数字人民币的转换导致银行业资产负债表萎缩的过程也被称为“脱媒”[11]。“脱媒”的规模和速度和数字人民币发行是否成功具有正相关关系，却与银行的存款及银行可利用的资金和贷款成反相关关系。当“脱媒”发生以后，商业银行为保持盈利水平的稳定性，负债端整体付息成本率上行将迫使其资产端寻求更高的收益水平，从而出现以下种结果：一是助推社会融资成本上升，二是使得商业银行风险偏好发生变化，转向追求高风险、高收益类资产[6]。无论哪种结果都将加大整个银行业的风险隐患。

图1 数字人民币“双层运营体系”

（三）数字人民币和非数字人民币流通冲突

目前我国支付结算工具由三大类构成，分别是第三方支付平台、银行活期账户和现金及票据构成。未来随着数字人民币的推广和运用，我国支付结算工具将扩充为四类。一方面国内大多数城市已经被第三方支付瓜分，且用户具有高度粘性。以微信支付为例，其背靠的微信App 的DAU（日活跃用户）早在2018 年已突破10 亿。因此对于这些习惯使用第三方支付且结算效率高的地区而言，居民对数字人民币的需求和使用意愿可能并不强烈。另一方面对于金融基础设施薄弱的偏远地区居民、存在数字技术障碍的老人和困难人群基于消费惯性更倾向于使用和储存纸币。数字人民币作为与居民的日常消费关系紧密的新生事物，能否在合理的时间内培养起用户的使用习惯尚存在不确定性。预期在较长的一段时间内，纸币和数字人民币将并存流通，这将使得货币流通市场的运行模式发生很大变化，如何平衡两者之间的流通关系面临着决策和执行风险，处理不当将可能会对货币流通秩序带来负面影响，从而引发货币流通风险。

（四）数字人民币对跨境支付体系的影响

当前全球跨境支付体系主要采用代理行模式，即在满足不同国家金融监管条件的基础上，通过特定支付系统，进行汇率转换、交易转账。这一模式造就了当前由纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）和环球银行金融电信协会（SWIFT）主导的国际金融秩序。原有的人民币跨境业务对上述两大系统具有高度依赖性。2015 年人民币跨境支付系统（CIPS）上线后，CIPS 虽然和SWIFT 实现了兼容，但SWIFT 需要定期向美国财政部提交其金融支付报文数据，这对我国跨境支付清算的数据安全和业务处理带了隐患[11]。不同于传统主权信用货币在跨境流通中遇到的政治经济及技术条件限制，法定数字货币的便捷性、可编程性和低交易成本等特性，使其在国际贸易跨境支付中具有明显优势。随着数字人民币的落地，建立新的全球跨境支付体系成为可能。但未来数字人民币的跨境发行和流通，必将不断引发对其他国际流通货币特别是美元的替代效应和挤出效应。未来如何应对以美国为代表的守成大国及其盟友体系带来的阻碍和打压，也将是数字人民币面临的重大问题。

五、应对之策

（一）探索数字人民币的监管新模式和标准化建设

从前文可以看出，数字人民币的运行需要建立与之相适应的金融监管体制，而我国的相关法规内容还存在明显空白和不足需要完善，建议在延续之前针对纸币和硬币管理规定的同时，结合数字人民币的特点增加新的内容，适应新形势下的现实需求。探索适应数字人民币监管的新模式，如：确立监管原则，把握数字人民币的监管方向；明确监管部门及其职责权限，明确监管对象，保证数字人民币从发行、流通到回收的每个环节都能得到及时追溯和全面可控等。此外数字货币起始于分布式架构、可信可控云计算、密码算法等技术，其本身就可以延伸金融监管的使用范围，因此可借助数字人民币发展的契机尽快完善金融新兴领域的法律和监管空白。

（二）增加试点和研究工作，从技术层面上提供保障

目前“稳妥开展数字人民币试点测试”被列为2021 年中国人民银行十大重点工作之一。在试点工作中需要注意以下几点：一是在充分考虑我国金融生态、金融基础设施、金融系统短板和痛点的基础上，建议将欠发达地区纳入试点范围。只有在经济较差地区的试点工作做好了，才能进行全国范围的有效推广。二是按照已知的数字人民币“双层运营体系”，若要大规模推广还需要广大商业银行的积极配合。目前试点工作主要针对流通环节，只将冬奥会场景纳入了试点范围。建议进一步延伸数字人民币的场景应用，联合商业银行开展丰富的生活、社交、消费等支付场景建设，拓宽数字人民币的业务范围。三是在应对断电、断网等突发事件，数字人民币能否提供类似现金的可用性，以及能否保障老人等存在数字技术障碍和困难人群的货币自由使用权方面进行综合试验。

（三）优先推动合作区域发行跨境数字人民币

考虑到未来数字人民币在走出国门时，将面对其他国家的干扰和阻碍，中国需要通过建设“一带一路”、加强金砖国家合作以及上海合作组织等一系列措施拓展国际合作的空间，结成国际货币与金融合作联盟。数字人民币未来在对外发行和流通时，因考虑优先在上述合作地区进行，如“一带一路”沿线国家。商务部数据显示：2020 年中国企业在“一带一路”沿线的61 个国家新签对外承包工程合同5611 份，新签合同金额1414.6 亿美元。从上述数据可以看出，我国对“一带一路”沿线国家投资合作稳步推进，因此优先在“一带一路”倡议下在相关地区发行数字人民币，有助于引领数字人民币在未来的新兴金融地区获得市场份额，加速外部循环。

（四）增强全球范围内数字金融领域的互联互通

我国应积极参与和推动数字货币治理的国际合作，推动建立数字货币的国际监管标准，在国际金融政策平台充分发出中国声音，在国际相关政策讨论和规则制定等方面掌握主导权、话语权和关键领域知识产权。此外数字人民币在全球范围的推广使用依托与数字钱包、身份认证、加密传输等诸多金融基础设施的建设。中国在搭建好国内的数字货币框架后，应积极推动与世界各国数字金融基础设施的互联互通，实现数字人民币的深入发展。未来数字货币在全球范围流通后，可能会在洗钱、恐怖融资、欺诈等领域带来新风险，中国作为一个负责任的大国，应注重建立与各国监管机构之间的合作机制，共同探讨数字金融领域出现的各项问题并提出有效解决方案。