新《档案法》背景下社会力量参与档案事业的推进策略

陈海玉 赵冉 彭金花

摘要：新《档案法》为社会力量参与档案事业建设提供了法律基础和保障。文章针对社会力量参与档案事业的志愿者服务、跨馆跨界合作、独立办馆等现有模式，分析实践价值及存在不足。文章认为新《档案法》奠定了档案管理转向档案治理的法律基础，对社会力量参与档案事业发展作了系统化部署，推进了档案事业多元主体治理体系形成。通过完善配套措施、健全社会力量参与机制并完善实施路径，为推进今后的实践工作提供借鉴。

关键词：新《档案法》 社会力量 档案管理

Abstract： The new Archives Law of the Peoples Republic of China provides the legal basis and guaran？ tee for social forces to participate in the construction of archives cause.This paper analyzes the practical value and shortcomings of the existing models of so？ cial forces participating in archival service，crossboundary cooperation and independent management. This paper holds that the new Archives Law has laid the legal foundation for archives management to ar？ chives governance，made systematic arrangements for social forces to participate in the development of archives cause，and promotes the formation of a plu？ ralistic subject governance system for archives cause. The paper is aimed to provide reference for the fu？ ture practice by perfecting the supporting measures， improving the participation mechanism of social forc？ es and perfecting the implementation path.

Keywords： The New Archives Law；Social forc？ es； Archives management

隨着我国档案事业的发展，社会力量参与档案馆各项事务建设也渐成趋势。新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）第七条明确规定了“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业发展”[1]，在国家法律层面为档案馆吸收、引导和规范社会力量参与档案事业发展提供了法律依据及根本性指南。本文分析了新《档案法》对社会力量参与档案事业发展的影响并对其推进策略进行探析。

一、社会力量参与档案事业的现状分析

（一）社会力量参与档案管理的主要模式

1.志愿者服务。目前，我国志愿者参与档案事业建设主要存在两种形式。一是档案馆主动招募。档案馆通过官网、微信公众号等平台发布志愿者招募信息，基于馆藏建设需求，筛选出符合条件的志愿者参与馆内常规工作。如2018年浙江省档案馆通过公众号发布志愿者招募启事，组建志愿者队伍配合档案馆参与档案事业建设。二是志愿者自愿、自发参与。采取该模式的志愿者多为非营利性的社会组织与个人，通过自发招募组建志愿者团队参与档案工作，充分发挥社会力量参与档案事业建设的自主能动性。

2.跨馆跨界合作。目前，我国社会力量参与档案事业建设的跨馆跨界合作模式主要包括两类。一类是出资及捐赠模式，社会力量通过采取出资、捐赠档案资源或档案设施等方式为档案事业建设提供物质保障。另一类为档案业务合作模式，合作形式包括：（1）档案业务外包，即档案馆将部分档案工作移交给提供外包服务的企业和公众处理以达到档案管理的系统化、规范化。（2）参与档案工作，即档案馆通过线下宣传与运用网站、微信公众号、微博等线上交流平台的方式吸收与鼓励社会力量为档案工作建言献策以及合作开展档案业务工作，助力档案工作效率的提高。

3.独立办馆。社会力量独立办馆模式是指由个人、企业及非营利组织自发创办与自主管理档案馆，形成社会力量自下而上的“自治”档案事务模式。社会力量独立办馆与国家综合档案馆二者优势互补，国家综合档案馆为社会力量独立办馆做了良好示范，社会力量独立办馆则有效弥补国家综合档案馆在档案事业建设中的缺位。社会力量独立办馆主要包括私有企业档案馆、社会组织或团体档案馆、民间档案馆、家庭档案馆、个人档案馆。其中，以屈干臣档案馆为例，其是由广东省离休干部屈干臣自发创办自主管理的私人档案馆。该馆对社会免费开放，并且基于丰富馆藏举办了“改革开放35周年史料展”等数十次展览，先后举办社区论坛三十余次，受众数万余人。以屈干臣为代表的社会力量独立办馆唤起了社会各界对档案工作的高度关注，推进档案事业的发展。

（二）社会力量参与档案管理存在的不足

1.档案事业的社会开放度较低。档案事业的社会开放度是指档案事业面向社会的开放程度，档案事业的社会开放度越高，其开发利用效率越高，所产生的经济效益和社会效益也就越大。目前，我国档案事业的开放度是较低的，尚未充分发挥社会力量参与档案事业建设，主要体现在三个方面。一是档案机构对外公开吸收社会力量参与档案事业建设处于局部地区、小范围的分散开展，尚未形成规模化的集成效应。二是社会力量参与档案事业建设程度较浅，局限于档案基础业务工作，对于档案法规制定、档案事业规划等档案事业中的顶层设计部分，社会力量尚未深入触及，参与的深广度受限。三是档案机构馆藏总量与社会力量参与建设的档案数量差距明显，档案机构对外公开可吸收社会力量参与建设的档案资源较少。不同类型的档案资源参与主体和参与方式存在不同，可公开的档案资源类型与数量的相对单一与稀少，局限了社会力量参与建设的主体类型、参与范围与参与形式。

2.档案资源结构不均衡。档案资源结构是指现代国家范畴内，不同主体所生成的和保存的档案资源在类型、地位、作用等方面的组合与关联状况。[2]随着社会档案意识的提高，我国档案事业正经历着从“国家模式”向“社会模式”过渡的巨大变革。[3]档案事业的发展面临着新的转折点，如何优化档案资源结构成为档案事业发展亟须解决的问题。从档案的形成领域来看，从宏观层面可将档案资源划分为公共档案和非公共档案两类。公共档案是指由主权国家及其代理在合法治理行为或公务活动中所形成和保存的档案[4]；非公共档案主要包括个人档案、家庭档案、社会团体档案等。目前我国档案事业建设总体仍以公共档案为主，呈现以国家机关和公共机构等为公共档案的主要形成主体与档案部门对接的情况，非公共档案的主要形成主体——社会力量，在档案事业建设中处于相对弱势的地位，没有足够的话语权，所发挥的效用受限。档案资源结构呈现重公共档案，轻非公共档案的发展不均衡状态，导致参与档案事业建设的主体存在角色定位不清，职责权限不明的境况，不利于发挥多元主体推进档案事业建设的效用。

3.缺乏完备的社会力量参与档案事业机制。社会力量参与档案事业，为档案事业增添新动能，既是社会发展的必然要求，也是新时期档案事业长远发展所必须采取的措施。要保障这一举措的顺利平稳进行，需要建立完备的社会力量参与档案事业保障机制。建立保障机制不仅要考虑诸如参与主体协作关系、资金保障等宏观层面的问题，也需考虑参与人员筛选培训、参与业务指导、参与激励等微观层面的问题。总体来看，社会力量参与档案事业在途径、方式、内容等方面都缺乏完备且成熟的制度化保障，这是未来社会力量在参与档案事业实践中需要重点解决的问题。

二、新《档案法》对社会力量参与档案事业发展的影响

（一）奠定了档案管理转向档案治理的法律基础

“依法治档，以人为本”是档案事业现代化的本质要求。新《档案法》总则明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”[5]。档案治理是我国公共事务治理的重要领域，是促进档案事业法治化、开放化和现代化的重要基石。新《档案法》将社会力量纳入档案治理的主体体系，构建了我国档案治理主体多元化、过程互动化、方式多样化的新格局。

多元主体协同共治是档案治理的核心理念，相关法律法规则是实现多元共治的重要保障。我国档案事业吸收社会力量参与发展已具备一定的法理基础，以政策、标准、规章、法规等形式针对不同方面做了相关规定。如《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（2014）要求加大开发力度和促进资源共享，为社会力量参与档案公共文化服务敞开了大门。[6]《中华人民共和国公共文化服务保障法》（2016）明确了公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与。[7]《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（2016）提出构建百姓走进档案、档案走向社会的新思路。[8]《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》（2017）指出构建政府主导、社会参与、重心下移、共建共享的现代公共文化服务体系。[9]《“十四五”全国档案事业发展规划》（2021）提出鼓励和引导社会力量参与档案事务。新《档案法》顺应新时代社会发展需求，对社会力量参与、支持档案事业做出明确规定，使社会力量参与共治获得法律保障，成为档案事业發展新的推动力。这既为我国档案治理体系和现代化建设提供法律依托，又为档案治理的法律法规体系构建完成了顶层设计，可谓意义重大。

（二）对社会力量参与档案事业发展作了系统化部署

目前我国社会力量在档案事业各项事务中的参与度不高、效能有限，社会力量与档案机构的优势互补效应远未充分发挥。新《档案法》未禁锢于档案机构单一主体的主导模式，而是力求破除困局，系统地对社会力量参与进行多向度规定，既为档案事业的多主体共治指明了方向，又为其效能的提升奠定了法律基础。

首先，新《档案法》明确了国家对社会力量参与档案事业的开放态度。其中包括含引外部资源参与到档案管理各环节的鼓励、激励政策。第七条指出“对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给以表彰、奖励”[10]。同时在经费上进行了有力支持和保障。第三条规定“把档案事业纳入国民经济和社会发展规划，将档案事业发展经费列入政府预算”[11]。其次，新《档案法》强调了档案治理主体间的民主合作关系。例如，第十三条把“非国有企业、社会服务机构等单位”作为建档主体拓展补充进来，强调了非公机构在我国档案事业发展、档案记忆构建中的主体地位。[12]第十八条针对“档案馆与博物馆、图书馆、纪念馆”对所存具有档案性质的文献资料进行开发利用时，提出采取“交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同研究、编辑出版有关史料”的协作方式[13]，强调了档案机构与其他主体的合作关系。最后，新《档案法》健全了社会力量参与治理的规范和监督制度。第二十四条“档案馆和机关、团体、企事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的，应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受委托方进行监督”[14]，点明了社会力量参与的形式、责任与权利。

（三）推进了档案事业多元主体治理体系的形成

党的十九届四中全会提出建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”目标[15]，既说明了社会公众参与国家治理的必要性和重要性，又凸显社会公众是国家治理成果的受益者和获得者。档案事业有助于维护党和国家及人民群众的根本利益，促进我国各项事业科学发展，因此需要不断提升档案治理能力。随着新时期档案为民所用意识的提升和信息技术的融合应用，档案事业共建、共治、共享特点明显，构建多元主体体系以促进档案治理现代化顺应了档案事业发展新形势。

进入新时代，社会民众参与档案事务管理的积极性增加，档案事业发展中的多主体参与诉求日益凸显。一是档案形成主体逐渐多元化。除机关、国有企业、事业单位外，非国有企业、社会服务机构和个人等在研发、建设、生产、经营和服务活动中，也形成了大量对国家和社会具有保存价值的材料。二是档案馆建设主体逐渐多元化。除党政机构、国有企业、事业单位外，多方社会力量通过不同渠道和方式积极参与到档案馆建设中来。如中国福利会档案室招聘社会人员开展该会保存的英文档案的整理、翻译和研究。三是现代信息技术增加了多元主体共治的可能。现代信息技术突破地域、民族、文化局限，为社会力量参与档案事业建设提供了便捷渠道和平台，有利于进行各种档案信息采集、处理、储存、传输和检索，以实现资源的互联互通，提高公众参与的时效，降低公众参与成本。新《档案法》突破了以往由档案机构主导档案事业发展的认知，以开放包容的姿态鼓励社会力量参与和支持档案事业发展，积极回应了社会公众参与档案管理事务的诉求，架构起以档案机构为中心、社会组织和个人为网络的多元、多层治理主体体系。通过政策引导、渠道开辟、制度保障等，吸收、引导社会组织和公民个人参与档案事务决策和管理，共谋档案事业发展大业。

三、新《档案法》下社会力量参与档案事业发展的推进策略

（一）衔接出台社会力量参与档案事业发展的配套政策

新《档案法》明确了社会力量参与档案事业的法定地位，如何处理好档案机构自身的定位与转型，档案机构与社会力量之间的合作共治关系尤为重要。新《档案法》为档案事业发展走向多元主体参与治理指明了发展方向，但仍有相关问题需要进一步落实解决。一方面，要加强相关配套法规建设，着力推进现行档案法规规章和规范性文件的全面梳理和立改废工作，确保与新法的精神和相关规定相互衔接协调。同时，按照新《档案法》要求，应召开专家论证会，围绕立法目的、立法体例、立法语言等问题提出专业意见和建议；采取听证会、论证会等形式吸收社会力量参与地方档案立法的起草阶段；通过微博、网站等网络媒介向社会力量提供提出立法建议的渠道。另一方面，档案机构应依据新《档案法》开展档案普法、执法工作，营造档案法治氛围，并引入社会力量参与地方档案法的修订和档案管理事务的决策，为吸收社会力量广泛参与档案事务奠定良好基础。

（二）健全社会力量参与档案事业发展的机制

1.建立多元主体协作机制。新《档案法》为档案事业的发展注入新动力。通过引入社会力量参与档案事业建设，建立共享、开放化发展理念，融入多元社会资源到档案管理中，促进了档案管理的多方主体优势整合，为档案事业全面发展补充新能量。依据新《档案法》的要求，档案部门基于实践所需，主动夯实与社会力量的联动基础，开辟沟通合作渠道，突破档案多元协作共治中存在的障碍，提高社会力量参与互动的能力与实效。

2.构建多源资金保障机制。以往档案机构的发展资金来源主要靠政府财政支持，这成为档案建设升级和开展社会化服务的瓶颈。各级档案机构应着力构建以政府为主导、社会资本参与协助的资金保障机制，既要发挥财政支持档案事业发展的主导作用，通过采取财政补贴等形式为档案事业建设提供资金保障，同时，公共档案机构也应加强社会宣传和推广，发展多元融资伙伴和渠道，由之前的单一财政来源拓展為企事业单位、个人、专业机构、公益基金等资助的多源资金保障体系。

3.建立健全激励约束机制。激励与约束是参与共治的重要方式。为了激励社会参与档案事业，国家各级政府及档案机构要积极鼓励、倡导这一模式，以此形成良好的社会舆论氛围。同时要建立一套社会参与建设评价体系，充分尊重社会力量参与档案事业的权益，不断完善社会力量的知情权、参与权、话语权，激发社会力量参与档案事业的荣誉感。此外，还需运用外部激励与内部激励等多样化方式对参与者开展激励。例如，把档案建设纳入各地文化建设规划中，作为目标责任进行管理考核，奖优惩劣；为参与档案管理的社会公众设定一定目标，引导个人目标和档案机构的目标一致，激励社会参与；通过减免税收、财政补贴、奖品等方式给予具有突出贡献的参与主体物质激励，或通过表彰、颁发荣誉等形式给予精神激励。

（三）推进社会力量参与档案事业发展的路径探索

1.明确档案治理主体的角色定位。新《档案法》颁布后，需要厘清档案机构与参与主体的角色定位及职能分工，协调处理好相互关系，形成合力推进档案事业新发展。档案机构向“指导者”和“服务者”角色迈进，下放权力[16]，主要负责统筹规划，制定相关政策，鼓励和引导社会力量从事档案管理事务。而社会力量参与档案工作是档案机构适应国家治理体系现代化发展应势而出的举措，其主要协助档案部门开展事务性、技术性、服务型档案工作，接受档案机构指导监督，有其独立性和自主性，与档案机构工作形成互补，二者相得益彰。因此，档案机构主导档案事业发展，社会力量参与档案治理，以形成档案协同共治局面，这应是新《档案法》的题中之义。例如，档案馆可通过购买服务的手段提高其运行能力，让各类社会化服务机构以有偿服务的方式弥补档案馆公共服务的缺口。[17]

2.拓展社会力量参与档案事业建设的广度及形式。档案机构要主动出击，采取座谈会、听证会、媒体网络讨论等线上线下多种方式加强与社会沟通，形成双向良好互动，了解社会公众参与诉求，构建跨地域、跨机构、跨主体的参与平台，形成互学互帮的交流圈子，从广度上营造培养社会力量档案意识的环境。[18]此外，现代信息技术在各领域的融合应用为社会广泛参与档案事业提供了强大助力。同时，档案机构应主动分析馆藏内容形式，根据社会力量的主体特征、参与流程、参与形式等特点，做好社会参与决策，拓宽社会参与深度与广度，不仅在档案资源的收集、整理、著录及开发利用方面有所作为，还可深入到档案事务的立法与决策、档案行政管理的实施与服务、档案事业的宣传与发展方面进行有益尝试，以确保社会参与目标与效能的实现。

注释及参考文献：

[1][5][10][11][12][13][14]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国档案法[EB/OL].（2020-06-20）[2020- 07- 05].http：//www.gov.cn/xinwen/2020- 06/21/ content_5520875.htm.

[2]加小双.档案资源社会化：档案资源结构的历史性变化[M].杭州：浙江大学出版社，2019：23-24.

[3]张斌，徐拥军.档案事业：从“国家模式”到“社会模式”[J].中国档案，2008（9）：8-10.

[4]LIVELTON T.Public records：astudyinarchivalthe？ ory[D].Vancouver，British： University of British Columbia， 1991：26.

[6]穆佳桐，丁宇.“社会力量参与档案公共文化服务”基本问题[J].兰台世界，2017（S2）：7-9.

[7]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国公共文化服务保障法[EB/OL].（2016- 12- 25）[2020- 07- 25].http：//www.npc. gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004880. htm.

[8]国家档案局.全国档案事业发展“十三五”规划纲要[EB/OL].（2016- 04- 07）[2020- 07- 05].http：//www. saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm.

[9]共中央办公厅、国务院办公厅.国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要[EB/OL].（2017-05-07）[2020-07-05]. http：//www.gov.cn/zhengce/2017-05/07/content_5191604. htm.

[15]沈慎.建设更高水平的平安中国[EB/OL].（2019- 11- 03） [2020- 08- 05].http：//opinion.people.com. cn/n1/2019/1103/c1003-31434701.html.

[16]寇京.公众参与式档案信息资源共建模式探析[J].北京档案，2017（7）：29-31.

[17]王向女，姚婧.社会治理视角下档案公共服务创新路径探析[J].北京档案，2020（2）：4-7.

[18]罗军，毛纳.公共服务视角下档案馆馆藏资源整合探究[J].北京档案，2016（5）：25-26.

作者单位：云南大学历史与档案学院