广东省全域土地综合整治探索与思考

吴家龙苏少青李晓澄冯妙玲邓婷张孟豪

(1.广东省土地开发整治中心，广东 广州 510635； 2.广东省农业环境与耕地质量保护中心，广东 广州 510500；3.华南农业大学资源环境学院，广东 广州 510642)

引言

土地整治是为满足人类生产、生活和生态的功能需要，对未利用、不合理利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动，包括土地开发、土地复垦、土地整理、土地修复[1]。全域土地综合整治发源于浙江省“千村示范，万村整治”实践经验总结，是指以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴的一项综合性活动[2]。与传统的土地整治相比，全域土地综合整治的目标从单一的保护耕地，逐步融入了新型城镇化、脱贫攻坚、新农村建设、生态文明、美丽中国等要素；整治内容从单一的农用地整理向农村建设用地整理、工矿废弃地治理、农村环境整治、生态修复等方面转变；整治手段从单一的项目实施向整体规划、系统实施、综合治理等方面转变，故全域土地综合整治不仅是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项土地制度的顶层设计[3]，还是自然资源部履行统一国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施乡村振兴战略的平台抓手[4,5]，而终极目标是实现乡村振兴。

继浙江之后，各地如上海郊野公园[6]、成都小组微生综合整治、武汉田园综合体、湖南安仁县稻田公园、湖北广水桃源古村，广东佛山顺德村级工业园改造、清远英德“小田并大田”式土地整合[7]、江门新会侨都锦田[8]等土地综合整治实践，均不同程度地呼应了全域土地综合整治的内涵和特点。2019年，自然资源部启动了全域土地综合整治试点工作，目前试点均已批复，而目前尚无关于试点工作开展情况的相关报道。广东省是改革开放先行地和产业集聚地，经济总量已连续32a位居全国第1。然而，部分地区过度、无序、粗放的国土开发活动，引发了耕地保护压力大、土地破碎化、土地利用低效化、生态退化等问题，已成为广东省全面实现乡村振兴和高质量发展的限制性因素之一。截至目前，广东省共有20个试点获批，见表1。本文以广东省全域土地综合整治为例，在对试点的类型、拟通过试点解决的问题、整治内容和发展目标进行梳理和分析的基础上，结合广东省实际，指出目前试点推动过程中存在的关键问题和难点，并提出相关建议和对策，以期为全域土地综合整治工作的有序开展提供借鉴。

1 试点情况介绍

2018年发布的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出了集聚提升、城郊融合、特色保护、拆迁撤并等村庄发展类型。浙江省将全域土地综合整治划分为产业生态融合、城郊低效建设用地整治、现代农业引领、乡村旅游带动、特色村庄改造修复、农田整治保护等多种类型[9]。广东省结合自身发展实际，根据申报试点区域的发展需求，将试点划分为解决重大项目落地、修复矿山损毁土地、拓展城镇发展空间、打造乡村特色旅游和发展现代农业共5种类型，并对各试点的拟解决问题、整治内容、试点发展目标进行了梳理和分析，见表1。其中解决重大项目落地型以引入工业、农业等产业园区落地为重点；修复矿山损毁土地型以矿山及地质灾害治理引领土地整治和乡村振兴；拓展城镇发展空间型注重城乡融合发展；打造乡村特色旅游型以古村落、红色教育基地等为平台，发展乡村旅游；发展现代农业型主要是以现代农业产业为依托，带动周边经济发展。

表1 广东省全域土地综合整治试点情况表

续表 广东省全域土地综合整治试点情况表

2 当前广东省全域土地综合整治面临的难点

2.1 缺乏相关规划指引

科学规划是全域土地综合整治工作开展的前提。村庄规划不仅是村域范围内用途管制和各项建设的依据，更是全域土地综合整治工作的参考依据。全域土地综合整治的相关规划应面向整治区域的发展需求，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境提升、生态保护和历史文化传承，优化提升农村生态、生产、生活“三生空间”，为实施方案中的整治任务的有效落实提供顶层设计。2018年广东省住房和城乡建设厅印发了《广东省村庄规划编制指引(试行)》，旨在指引村庄人居环境整治、旧村改造、风貌管控等工作的开展，进一步规范广东省村庄规划编制，引导生态宜居美丽乡村建设。2019年广东省自然资源厅印发了《广东省村庄规划编制基本技术指南(试行)》，旨在统筹村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、历史文化传承与保护、建设空间安排、村庄安全和防灾减灾，明确规划近期实施项目等内容。两部门从自身职能入手，对村庄规划编制的要求和侧重点各不相同，单一的村庄建设规划或产业发展规划，无法兼顾用途管制和生态修复要求[10]，均无法为全域土地综合整治提供有效支撑。

2.2 项目统筹难度大

全域土地综合整治具有“麻雀虽小、五脏俱全”的特点，涉及面较广、项目类型复杂[4]。在要素方面，不是单一“田水路林村”整治，而是涉及农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和乡村历史文化保护在内的数十种项目类型。在空间方面，不是单一的农用地或者建设用地空间，而是囊括了生产、生活、生态空间的格局优化与质量提升。在整治手段方面，不是某一种或某一类整治措施的运用，而是根据整治目标，因地施策，需要一系列整治措施的集成与创新。此外，在乡村生态保护修复方面，根据生态系统的受损程度，应采取保护型、干预型和重塑型生态修复措施[8]。目前尚未发布能够统筹全域土地综合整治不同项目类型的相关标准和规范。值得注意的是，全域土地综合整治中部分项目，如垦造水田、拆旧复垦、三旧改造等收益较好，对于投资人具有一定的吸引力，而如乡村生态保护修复、环境治理等项目收益少甚至无收益。若过多的安排收益好的项目，易导致整治手段与需求的失衡，不仅割裂了整治区域的整体性和系统性，也不利于全域土地综合整治目标的实现。

2.3 社会资金投入动力不足

受疫情和国际形势影响，我国经济下行压力增大，政府专项资金有限。全域土地综合整治前期投入大，项目周期较长，收益较慢，存在试点资金过度依赖指标收益、社会资本投入力度不足的现象，如广东省全域土地综合整治申请的40个试点项目中，仅有4个项目不需要指标收益，借助指标交易收益填补全域土地综合整治项目资金空缺无疑是一项选择。然而，过度依赖指标交易收益不仅会加大全域土地综合整治项目的资金风险，也易造成对村庄后期发展空间的盲目挤占。广东省全域土地综合整治申请的40个试点项目中，社会资本占总投资的比例超过1/2的项目仅有7个，其余均依靠政府财政资金支持[11]，社会资本参与全域土地综合整治的信心和动力不足。

2.4 成效评估机制尚未建立

与以往土地整治工作注重数量和质量指标的情况不同，除数量、质量和生态外，全域土地综合整治注重生产、生活、生态空间的布局优化，还注重引进和发展乡村绿色产业，促进产业转型升级，助推一二三产业融合发展。故欲对全域土地综合整治的成效进行科学准确评估，必将面临评估内容繁杂、评估指标多样、评价方法多样化、部分要素难量化的问题，目前尚缺乏相关的制度、标准和规范等顶层设计。

3 对策与建议

3.1 坚持规划引领，提升村庄规划的实用性

开展全域土地综合整治，村庄规划是前提。目前，广东省正在开展村庄规划优化提升试点工作，拟将全域土地综合整治试点的村庄规划优化提升工作纳入村庄规划优化提升试点中，实现村庄规划与全域土地综合整治实施方案同步编制、充分衔接。当前的紧要任务是面向全域土地综合整治试点需求，尽快研制和出台广东省村庄规划优化提升编制技术指南，将全域土地综合整治目标、工程布局和考核指标分解到具体地块；加快研制和出台广东省全域土地综合整治试点实施方案编制指南，明确整治区域范围，系统考虑和统筹安排试点各项工作，将整治任务分解到各个建设项目中，明确近远期耕地保护、建设用地集约节约和生态修复任务，确定组织管理模式、项目安排、资金来源、资金估算、工作时序等。

3.2 坚持目标导向，注重项目的整体性、系统性

当前，应面向农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复等专业门类，涵盖调查评估、规划设计、项目实施、验收评价、后期维护等全流程管理，加快研制和出台全域土地综合整治相关标准和规范，注重整治项目的衔接和集成。全域土地综合整治是一项系统工程，需要多个部门的支持、配合与协调，亟需构建以政府为主导，自然资源部门统筹，财政、农业、生态环境、林业、水利、海洋、住建等多部门参与的协同联动工作机制，以保证综合效益。此外，应在实施方案中明确各项目的范围、工程布局、投资方式、投资金额、考核指标等内容，严格规范投资人的开发行为，保障整治项目的完整性和系统性。

3.3 释放政策红利，鼓励社会资本参与

当前，应当拓展思维，除充分发挥政府财政资金的引导作用外，综合运用占补平衡、农村土地制度改革、农村集体经营性建设用地入市、矿山市场化利用等政策，为试点工程融资，建立共建共保的工作格局[4，10]。应在法律法规允许的条件下，结合广东省实际，用好补充耕地、耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等相关土地政策，按照“谁投资、谁受益”的原则，因地制宜，深入挖掘和释放政策红利，破除资源流动障碍，创新节余指标跨省域流转新政策，拓宽试点融资渠道，研制社会资本参与指导意见，保障社会资本参与的合法性，吸引社会资本参与。可鼓励村集体和个人以入股、联营、合作等方式参与整治活动并分享收益，让资金变股金，让农民变股东。也可结合碳普惠项目，探索将全域土地综合整治成果中的流域、生态公益林、基本农田保护、林业碳汇、光伏等生态资源进行量化和赋值，建立健全市场化生态保护补偿机制，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本，用市场化的方式引导发达地区和企业加大对全域土地综合整治工作的资金投入，让资源变资产，探索“绿水青山”向“金山银山”转变的新路径。

3.4 建立多元主体参与的成效评估机制

全域土地综合整治是一个综合性平台，要发挥其综合性平台作用，关键在政府主导。应探索建立“政府主导、部门协同、农民主体、市场化运作”的多元主体参与的工作机制，发挥农村集体组织主体作用，尊重村民意愿，支持村民自建，鼓励村民参与试点规划、施工、验收、后期管护全过程。试点的成效评估指标设置应充分征求各方意见，充分利用社交媒体，创新整治成效评估模式，适量设置村民看得懂、便于理解、易掌握的“亲民性指标”[12]，做到信息与群众互通，整治成果与村民共享。

4 结语

全域土地综合整治是一种手段，其终极目标是实现村庄发展和乡村振兴。全域土地综合整治试点工作伊始，各项顶层设计尚未成型。自然资源部门统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责赋予其新内涵的同时，乡村的空间异质性和不同的发展需求又赋予了其灵活性。自然资源及相关部门应主动响应区域乡村发展需求，精准施策，坚持“一村一品”，创新理论与方法，强化相关政策、制度、标准建设，助力乡村高质量发展。