负面清单视域下海南自贸港营商环境优化路径

何耀明 刘萍

摘 要：负面清单管理模式对海南优化和创建一流营商环境具有智能钥匙作用。从海南自贸港营商环境的现状问题清单出发，是探寻其优化的现实路径;从海南发展定位、清单编制方法、内容设计、执行透明、管控适度有限等角度考虑，是探寻其优化的原则路径;从“借鉴、建模、对标、试点、评估”等方面入手，是探寻其优化的具体路径。

关键词：负面清单;营商环境;路径

负面清单是英文 Negative listings 的直译，原意“不符措施清单”（Non-Conformity Measures）。是指一个国家在引进外资过程中，将某些禁止或限制外资进入的行业，或对外资实行最惠国待遇的国家的要求，采用清单列表规定。目前负面清单模式被广泛运用到开放引进国际投资领域。正在如火如荼建设自贸港的海南，如何创建一流营商环境以吸引全球优质企业来琼投资兴业，已显得尤为紧迫。而负面清单管理以问题为导向，采取“限制类”和“禁止类”列黑名单的管理形式，对海南自贸港营商环境形成问题点、确定清单表、设计管理图、探索优化路具有十分重要的方法论意义。

一、 现实路径——海南自贸港营商环境问题清单分析

（一）海南自贸港营商环境现状问题表现

调查显示，近年来海南推动“放管服”改革，优化营商环境卓有成效。然而，与境内外发达地区相比，海南营商环境的国际化、法治化和便利化水平仍然偏低，差距还较大。

在营商环境的便利化方面。一是手续繁杂。不仅“办照难”“办证难”，而且“退出难”;企业在经营过程中往往需要面对多个政府部门审批，造成企业经营效率下降;“极简审批”还没在全省推广。二是市场环境不完善，与自由贸易港配套的基础设施不足，国际专业化服务供给不足，社会诚信体系还没有建立起来。三是企业融资难依旧突出。

在营商环境的法治化方面。一是对投资者保护的制度存在缺失。在部分行业领域仍存在着管理政策规定碎片化、滞后性甚至缺位等现象。二是零关税、低税率、简税制还没形成，投资者税负偏重。

在营商环境的国际化方面。一是外资企业和民营企业对营商环境的满意度低。尤其是办事运行低效率、资源配置不合理、市场监管缺乏创新、市场经济无法快速运转等诟病较多。二是服务行业的国际化程度不高。国际知名企业较少，对国际高精尖人才的吸引力不强，创新氛围不浓。

（二）海南自贸港营商环境问题成因

“便利化不够”表面上看是手续繁多，实则是政府主动服务的理念不强，服务水平低下所致。据调查，目前海南“一窗办理”还没有实现70%;“最多跑一次”只实现了30%。究其原因，一是政府主动告知的服务意识淡薄;二是市场主体对网上大厅办事知晓度低;三是网络不稳定，指引不清晰，使得不少材料仍需线下提交;四是备受点赞的“极简审批”还处于试点阶段，并没有在海南全境进行推广。

“法治化不强”表面上看是海南社会诚信度建设不足，实则是立法体系仍未解决“低规则”“碎片化”“不匹配”等现象。究其原因，一是立法相对滞后，2021年6月发布的《海南自由贸易港法》也是姗姗来迟;二是执法能力与自贸港运行国际标准要求不匹配;三是社会中介服务缺乏必要的法律保障与监管机制。

“国际化程度不高”表面上看是国际知名企业较少，实则是海南的市场环境吸引力不强。究其原因，一是专业的服务机构数量供给严重不足;二是海南的创业氛围不浓厚，众创空间较小，对国际高端人才吸引力不足;三是国际企业发展所需要的优质交通、跨境金融等资源要素难以保障。

二、原则路径——从“定位、编制、内容、执行、管控”等方面确立

（一）清单设计要符合海南发展定位

海南的发展定位是“三区一中心”。因此海南自贸港营商环境优化必须服务海南的发展定位，其负面清单管理要有利于打造世界一流的營商环境以服务“三区一中心”发展需要。清单设计要有利于构建全面开放新格局，打造具有中国特色的自贸港。清单条目要突出“环境指标、企业家主观感受、产业结构转型升级”的要求。

（二）清单编制要贯彻系统集成创新

系统集成原则就是将自贸港建设所涉及到的相关领域的法律、制度、政策等分散信息、资源集成共享，实现集中、高效、便利的管理。海南自贸港营商环境建设既要对标对表世界开放形态最高标准，又要克服全国自贸试验区营商环境优化中的不足，综合考虑营商环境的各种软硬件影响因素。积极探索 “鼓励类-负面清单”的二元编制模式;坚持负面清单缩减原则。

（三）清单内容要力求科学、可操作、可量化

营商环境优化清单的科学性，是指能客观准确地反映海南产业投资政策等对海南经济发展具有导向性与正能量。如，在海南境内拟新增固定资产投资项目，拟新设立或新迁入法人单位、产业活动单位、个体工商户须执行《海南省产业准入禁止限制目录（当年版）》;清单适用范围不得与《海南自贸港外商投资准入特别管理措施（当年版）》相冲突。清单可操作，是指可观察、可测量其变化。清单可量化是指目标或任务具体明确，有时间节点，可以清晰度量。如，负面清单中“胡椒传统泡水脱皮技术”（2021年），是表示该产品采用该技术须在2021年前全部退出。

（四）清单执行要充分透明

透明度原则就是要大力宣传，让成员方都知晓已生效的且必须遵守的各项法律、法规、行政规章和决定。没公布的制度规定等不得实施。如有变化，要及时告知相关方，以便根据新情况开展经营活动。当然，相比于正面清单，营商环境负面清单的范围要窄得多，对清单列表解释的可能性也越小，其透明度自然更高。

（五）清单干预要适度有限

经济活动管控的适度有限原则是指在尊重市场规律的前提下对社会经济生活进行的一种有效又合理谨慎的干预。其中，“依法正当干预”是将市场风险监管前置，体现着负面清单将国家在经济活动方面的公权力逐渐让渡于市场的过程。在负面清单之内，是国家法律禁止范围，市场主体不得为之。在负面清单之外，市场主体可为之，政府经济权力不得为之。“谨慎干预”是国家在行使自由裁量权进行干预时，应当符合市场机制自身的运作规律，谨慎裁量，不可压制市场主体的经济自主性、创造性、正当的逐利性。

三、具体路径——通过“借鉴、建模、对标、试点、评估”实施

（一）借鉴中国香港、新加坡在负面清单管理方面的做法

在投资的行业准入方面，“赌博业”在香港属于“禁止性”行业;“电信、广播、金融等行业”具有“限制性规定”。其他行业则是无需政府审批的自由准入。而新加坡对外资准入基本没有限制，除国防相关行业及广播、印刷媒体、法律服务及住宅行业等行业外。

在货物贸易方面，香港是鼓励货物自由流动的，除基于卫生、安全、环境保护、反走私或便利香港取得高科技产品的原因而施加限制外。而新加坡也只有当出于公众健康、公共安全以及环境卫生方面的考虑时，才会对少数货物实行进口许可。新加坡对一般商品进出口管制的清单要比中国香港的长，这主要是因为新加坡的清单是针对新加坡全境的，不仅要适用7个自由贸易区，还要适用于非自由贸易区。当然，两地对战略物资进出口管制都是非常严格的。

（二）构建海南自贸港营商环境政策保障难易清单模型

自4.13讲话以来，海南通过制度创新，解决了不少过去想解决而未能解决的现实问题。如，行政体系里的“企业注册”，采取“一站式”服务，实现了快捷方便;外资只要没有触动负面清单关于外资比例红线，就可以快速注册，半天就可以搞定。对于投资 “鼓励政策”，除了全国的和自贸试验区的特别限制措施鼓励条款，还享受了海南地方政府可能给予的其他优惠等。海南自贸港政策保障框架可用下面的V型图加以说明。见图1。

图1所示，自贸港政策框架从左至右分别为行政体制、投资领域、监管环境、贸易自由、金融、赋税环境、法律制度、信息环境、自然人移动的自由等九个方面，且每个方面下边还有2-3个子内容。该框架整体呈现出“V”型结构。在“V”型的左边四个方面代表着自贸港的起步，体现着自贸港的底色;在“V”型的右边四个方面代表着自贸港的成熟，体现着自贸港的水平;在“V”型的底部，则代表自贸港的转折，体现着自贸港的难度。如果说海南自贸试验区（港）在“V”字型结构的左边四个方面已进展顺利。那么，在“V”型的底部及其右边四个方面：金融自由、税赋环境、法律制度、信息环境、人员自由流动，则是海南自贸港建设的硬骨头。可见，“金融自由”建设的重要性与艰巨性。如果“金融自由”负面清单的设计与监控到位，就有可能保障市场主体经济血脉充满活力。

（三）对标世行营商环境指标本土化优化海南营商环境负面清单

基于世界银行每年发布的《营商环境报告》具有很高的认可度和影响力，故本文以其十大指标体系，外加“环境保护”，作为纵向指标，将“程序、时间、次数、成本、质量控制、供给可靠性/便利性、信息的透明性、合规性”等作为横向指标，进行相关对应性分析。见表1。“●”表示该项指标负面清单需要改进优化。

对于“开办企业”，海南自贸港营商环境优化要聚焦 “程序、时间（次数）、成本”等指标。要确立形式审查为主、实质审查为辅的审查标准或备案制;要强化“一窗通”服务功能;要全面引入电子印章;全面压缩企业开办时间。

对于“办理建筑许可”，海南自贸港要缩短在房地产交易中心登记建筑的时间、在链接供水和排污管道所需要的时间;要在城市建设与交通网站上及时发布与建筑许可证申请受理量与受理时间有关的详细信息，提升透明度;要引入预申请在线审查的图纸;引入一个单独的在线窗口，用于建筑许可证的在线申请和批准，允许使用电子签名;改善机构间协作，扩大用户对地籍图和地理信息系统（GIS）的访问权;引入基于分险的建筑分类与检查。

对于“获得电力”，海南自贸港应学习上海在优化“获得电力”营商环境“五降、五减”改革措施。为提升供电的可靠性，要建立停电时户数源头管控机制、户数计划管控机制;压缩无效停电时间;分时段、分区域开展不停电作业;不断提升装备配置水平和配电供给能力。降低企业接电用电成本;推动政企联动，缩短接电时间;打造网上电网服务平台，压减办电环节;加速技术创新，提升供电品质。

对于“登记财产”，海南自贸港要借鉴新西兰的做法，设立工厂、仓库转移财产登记专柜，实行一窗受理、当场办结;提供不动产登记资料和地籍图自助查询服务;建立完全的独立的测绘投诉处理机制。

至于“获得信贷、保护少数投资者”，这是中国在世界银行营商环境评估指标中令人担忧的指标。为此，有必要建立全国统一的动产担保平台，实现全国范围内的动产担保登记、查询、撤销等功能;完善法律制度，尤其是对《公司法》的修订;明晰规则，妥当配置控股股东、董事，明确高管的法律责任。

对于“跨境贸易”，海南自贸港要进一步简政放权，减少进出口环节审批监管事项;通过“通关一体化、提前申报、创新海关征管、优化检验检疫、第三方采信制度、智能科技”等，优化口岸通关流程和作业方式;通过制度建设与口岸营商环境更加公开透明，不断提高口岸物流服务功能和通关效率。

对于“缴纳税费”，一方面，海南自贸港要尽快普遍实行“零关税、低税率、简税制”。另一方面，要通过“一网通办、一键咨询”，缩短办税时间。

对于“执行合同”，海南自贸港要借鉴上海自贸试验区在保护合法交易，平衡各方利益，依法审理企业信贷、股权抵押、互联互保案件等方面的好经验好做法。充分发挥海南自贸港法院的司法作用;运用网上立案平台归集的当事人诉状替代纸质诉状;用好用足最高法院司法解释。进一步改进随机自动分案系统，推进全省三级法院商事、知识、执行条线随机自动分案。

对于“办理破产”，海南自贸港要积极推动破产案件的受理，提升债权回收率;在政府和企业协会层面设立有关推动破产受理的基金;推进破产审批专业化建设，优化破产费用保障、管理人员行业自律等破产审判配套机制;推动税法、破产法修改，确立担保债权优先原则，促进“僵尸企业清理”，优化企业退出市场环节。

对于“环境保护”，海南自贸港要严格遵守國际生态环境保护最高标准和海南产业发展与环境保护的相关法律法规，采取“零容忍”的态度与破坏生态环境的行为作斗争。

（四）积极妥善地开展营商环境负面清单优化的试点与重点工作

海南自贸港营商环境负面清单的试点要根据《海南自由贸易港建设总体方案》和《海南自由贸易港法》的相关规定进行编制，限制类和禁止类事项有变化，需向国务院相关部委说明，在海南省人大批准后才能实施。试点过程要加强监管，做好记录;试点工作结束后，及时总结经验和整改相关问题，修正负面清单。试点工作既可在县市试点，也可在重点行业进行试点。试点成功后，还要做好营商环境负面清单优化的复制推广。

当然，海南自贸港营商环境负面清单优化要注意抓重点，克难点。要以转变政府职能为重点，以便利、高效为主线，做好营商环境负面清单“加、减、乘、除”建设。即政府在审批材料、环节、时限、成本上多做“减法”;政府在服务方式、效率、质量上多做“加法”;在破除部门壁垒上巧用“除法”，在沟通协调上活用“乘法”。

（五）要形成多方参与的负面清单决策与评价体系

优化营商环境是一个系统工程，不能局限于政府单一行为。要充分调动政府、企业、社会各界参与营商环境建设的积极性，充分吸收行业协会、社会公众以及专家意见，精心组织相关论证，做到多方参与决策管理，及时向社会做好公示宣传。

要构建高水平的营商环境负面清单评价体系。一是要围绕营商环境法治化、国际化、便利化标准，构建政府服务效率清单、廉洁清单、诚信清单、公共服务清单、金融信贷清单、人力资源供给清单、创新环境清单、市场环境清单等。二是对每个负面清单事项要设立整改的时间表，画出优化的路径图，要定期开展营商环境优化的绩效评估，释放市场主体活力。三是评价制度要对标世界最高标准，将目前世界银行营商环境指标体系中尚未考虑的人力资源、建筑施工许可、税收制度、环境评价等因素纳入营商环境的考评范围。四是对法律体系中限制类和禁止类事项要开展科学合理的系统性评估，逐步建立与海南自贸港营商环境相配套的争议多元化解决机制，营造公平公正的营商司法环境。

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