国土空间规划背景下城市更新路径探索

刘伟凯

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

当前，我国城市化水平已经突破60%，全面进入了城镇化中后期阶段，空间规划模式从“扩张型”“增量为主”向“全局控制”“存量为主”转变。2020年，首次明确“实施城市更新行动”的部署，深圳市、广州市、上海市、珠海市等城市陆续出台“城市更新条例”，通过立法进一步推动城市更新。国土空间规划如何在实践中“向下”纵深传递、推动公共治理，是规划改革的重要议题。在国土空间规划改革的背景下，北京市、深圳市、广州市等地区也在积极探索城市更新之变。

1 国土空间规划下城市更新之“变”的地方实践

1.1 北京地区城市更新

2020年4月，《中共北京市委 北京市人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》出台，北京市确定了“三级（市、区、乡镇）、三类（总体规划、详细规划、相关专项规划）”的国土空间总体框架[1]。通过市、区到乡镇纵向传导，以及总规到详规横向传导，逐层分解落实国土空间规划确定的总体指标，构建分级、分类、分责、不分散的规划整体运行管控体系，探索协同高效的国土空间规划治理体系。

2021年6月，《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》出台，作为城市更新的顶层设计，一方面结合总规提出的“一核一主一副、两轴多点一区”，提出四大圈层的城市更新策略分区；另一方面，进一步明确了北京街区更新模式，通过街区统筹更新项目[2]。指导意见提出应强化街区引导，以街区为单元实施城市更新，通过开展街区综合评估，查找分析街区在城市功能、配套设施、空间品质等方面存在的问题，梳理空间资源，确定更新任务，将空间资源与更新任务相匹配[3]。在街区层面控制性详细规划确定下，科学编制更新地区规划综合实施方案和更新项目实施方案。

创新性提出“正面清单”与“责任规划师”制度，正面清单制度重点鼓励街区完善居民基本生活等设施，提出符合规划使用性质的正面清单，增加的建设规模不计入街区管控总规模。责任规划师制度是完善国土空间制度机制的一种手段，是推动社区公众参与、促进部门协同的沟通者与行动者[4]，可以充分发挥联系群众的桥梁纽带作用，成为社会治理的有力帮手和规划实施的重要抓手。

1.2 深圳地区城市更新

目前，深圳市形成以法定图则为核心的“三层次五阶段”规划体系。城市更新是以专项规划的形式纳入规划体系中，形成四个层级，包括全市及各区的城市更新专项规划、重点明确更新原则、确定总控指标、密度控制和设施要求。以具体项目为出发的城市更新单元规划，重点明确更新项目的具体范围、更新目标、更新方向和规划控制指标等。

2016年，提出了更新统筹片区规划，在城市更新专项规划与城市更新单元规划之间增加重点统筹片区规划的中间层次，最终形成以市、区级专项规划为引领，重点统筹片区规划为衔接，城市更新单元规划为支撑的相对独立的专项规划体系。

深圳市还未完成空间规划体系的全面重构，有学者初步提出深圳市“两级三类”空间规划体系的设想[5]，通过减少规划层级，补充城市更新单元规划等新类型，以适应存量发展时期国土空间规划体系。在城市更新方面，重点是在法定图则下一层次，纳入城市更新与土地整备单元规划，将城市更新单元规划纳入详细规划体系中。

1.3 广州地区城市更新

广州市探索以国土空间规划统筹协调各类规划，建立“市域-片区-单元”三个层级的空间规划体系。单元详细规划根据城镇开发边界内、外划分为城镇单元和农业农村单元。结合国土空间总体规划空间发展策略，城镇单元又分为适度扩张型、更新改造型、功能完善型、历史文化保护型、非集中建设型等五类街区单元，加上城镇开发边界外的农业农村单元，实现国土空间全域全覆盖管控。

将城市更新中涉及全面改造的旧村庄、旧厂房、旧城镇地区划入更新改造型街区单元，作为单元详细规划的一种类型统筹纳入国土空间规划体系中。根据单元不同类型探索全域全覆盖差异化管控目标与编制重点，如更新改造型街区单元重点落实更新目标与责任、落实市区级公共服务设施、明确产居比、更新改造总量等。

广州市作为市场经济发达和城市更新的先行地区，特别是2009年后广州市成立了专门的城市更新机构，持续不断出台一系列更新政策[6]。为适应国土空间规划改革，推动广州高质量发展，目前形成了“1+1+N”的城市更新配套政策体系。本次更新政策变动，重点是建立城市更新“单元详细规划+地块详细规划”分层编制和刚弹结合分级审批的管控体系，强化国土空间规划传导与审批。首次分圈层提出城市更新单元的产业建设量占总建设量比例，保障产业空间供给，有力推动实现产城融合职住平衡的目标。此外，高标准配套更新单元公共服务设施，提高更新单元内公共服务设施配置标准，增加面向产业人群公共服务设施。为应对国土空间规划变革，作为城市更新先驱城市，北京市、深圳市、广州市对于市更新如何适应国土空间规划新的体系进行了探索，可以分为串联、并联、融入三种方式，具体如表1所示。

表1 国土空间规划下的北京、深圳、广州城市更新规划比较

2 嵌入与融合——城市更新在国土空间规划体系中的思考

2.1 嵌入中间层次规划，落实国土空间规划指标传导

目前多数城中村或老旧小区更新时采用的融资模式为增容，其路径就是“拆除—增容—返迁—出售增容部分”[7]。在城市更新后，大幅度增加了土地开发强度，如果全部更新项目都单一追求一次性财务平衡，势必增加城市的公共服务设施及交通压力。以单一项目开展的城市更新，片区统筹方面存在天然缺陷，市场逐利的特性导致更新专项规划以追求空间增量为核心诉求[8]。深圳市更新单元叠加法定图则，难以实现区域统筹，单个城市更新专项规划点状突破的影响可控。但不同时期批复的城市更新项目的合成错误，会导致实际建筑量突破法定图则基于城市基础设施承载能力确定的最大可建设量，造成城市基础设施超负荷运转，给城市带来安全隐患。

可以参照北京国土空间规划体系，引入中间层规划，建立了“单元指引-单元规划-规划综合实施方案”多层级的详规体系。一方面，可以在“街区”指引层面梳理总体公共服务设施的需求及市区管控要求，有效传导市区国土空间规划的指标，强化总体规模管控与市区级重要公共服务设施统筹落实；另一方面，可以增加管控弹性和灵活性，以街区为单元进行总量管控，将空间资源与更新任务相匹配，变一次性指标分配为动态按需调配，为后续根据项目随需编制的规划综合实施方案预留空间。

2.2 融合作为详规类型，作为国土空间规划治理单元

存量土地的更新利用是我国大部分城市空间资源拓展的重要手段，更新改造应成为国土空间治理的重要组成部分，将存量土地更新纳入现有的国土空间规划体系中，成为法定主流规划的一部分。广州市近年来对此进行了较多探索，将更新改造型单元作为单元详细规划的一种类型统筹纳入国土空间规划体系中，并完善更新单元相应的政策配套体系。结合更新改造地区不同的特性，在单元规划中增加更新目标定位、实施计划、经济平衡和资金来源等内容。

2.3 强化基层社会自治，建立责任规划师制度

现阶段开展国土空间规划改革，城市发展从外延式增长转向内涵式发展。社区作为城市空间的基本细胞单元，推进社区规划、实现社区提升发展是实现城市转型发展的前提。建立责任规划师制度，对接基层规划，推动公众参与，有利于促进部门管理与社会自治、精英规划与公众需求之间的结合。

3 结语

迈向存量发展时代，应更重视城市更新作为国土空间规划治理的一种重要手段，将城市更新纳入国土空间规划体系，将更新单元等方式作为法定规划成果的重要组成部分。