基于遥感技术的自然资源执法监察工作问题探析

谢优平，肖祥红

（1.湖南省第二测绘院，湖南 长沙 410119）

为贯彻落实党中央用最严格制度、最严密法治保护自然资源的精神，切实全面履行自然资源“两统一”职责，全面聚焦山水林田湖草生命共同体的保护任务，及时发现各类违法违规行为，有效遏制耕地非农化、非法采矿等各类自然资源违法行为，做到早发现、早制止、严查处，维护自然资源开发利用和保护秩序，2020年初，湖南省自然资源厅优化提升自然资源执法监察工作和技术模式，在季度卫片执法的基础上提出了月度卫片执法的工作思路，要求自然资源执法监察做到“早发现、早预警、早处置”[1-3]。总体工作思路为：通过全省遥感影像统筹提供年内不同时相、不同分辨率（0.5 m、1 m和2 m）的卫星影像数据，以三调数据为基底，每月度根据本轮影像（后时相）和上一轮影像（前时相）提取变化图斑，月度、季度基于 2 m分辨率影像提取200 m2以上的变化图斑，年度基于亚m级影像补充提取100 m2以上的变化图斑，并套合综合监管平台中的管理数据（包括建设用地审批信息、不动产登记信息、生态红线和规划红线数据等）。初步预判后，组织专业技术人员进行外业调查核实，确认变化图斑的类型、面积、范围和违法性质等情况；再根据外业调查核实情况，套合各类管理数据，形成违法图斑任务清单，并推送给相关处室局。相关处室局根据问题任务清单分类形成处置意见，并通过综合监管平台推送到各市县区政府，督促地方进行整改 处置。

根据上述工作思路，湖南省以耕地监测为核心，逐步扩大监测范围；以全省遥感影像统筹成果为基础，以变化图斑智能提取技术为支撑，建立了“月发现、季小结、年总结”的工作机制，构建了湖南省“1+N”自然资源监测体系；以月度、季度、年度为监测周期，按照“变化全发现、问题全核实、任务全交办”的工作思路，全面开展月度卫片违法监测。湖南省月度执法遥感监测工作流程如图1所示。目前的监测内容包括违法用地、耕地数量、耕地非农化、耕地使用、农民建房、无证采矿、生态红线等，监测成果为强化全省自然资源执法监察提供了有力的支撑，推进了全省自然资源监管的“智变、治变、质变”，监测方法与成效得到了人民日报、中国自然资源报、部宣教司、调查司等的高度肯定。湖南省第二测绘院为全省月度卫片执法监测承担单位，为进一步提升新形势下自然资源执法监察工作的水平，本文对目前全省执法监察工作存在的问题进行了探讨分析，并提出了解决建议。

图1 湖南省月度执法遥感监测工作流程图

1 湖南省基于遥感的执法监察工作特点

1）建立同一张工作底图。基于“1+N”卫星监测体系，将各类执法监察所需的基础数据建立在同一张工作底图上，在同一个参考系统下使用，便于数据的调用与分析。通过多源数据套合对比，保证了发现违法问题的准确性和一致性。

2）统一至同一监管平台。将违法用地、占用耕地、无证开采、生态保护红线等多项监测业务应用整合至湖南省自然资源综合监管平台，实现了省、市、县3级办公的互联互通，畅通了业务渠道，简化了工作流程，提高了办事效率。

3）保持同一个工作步调。将各类执法监察工作有机地结合在一起，按照“图斑推送下发、外业调查核实、整改处置意见提出、任务清查推送、违法查处整改、问题督察督办”的统一工作流程，对大棚房清查整治、乱占耕地建房等不同执法监察工作内容采取不同的图斑分类标准，在同一平台分类下发，按不同要求处置，促进了执法监察各项工作向“总体统一、个体差异、互融互促”方向发展。

4）形成同一套运行机制。采用人工智能解译的方式，将卫星监测成果按照不同的业务需求逐月提供给各级部门，并明确不同类型违法事件的处置方式。例如，执法监察部门根据监测结果查处面积大于1亩的违法用地；耕地保护部门根据动态监测结果实施耕地占补平衡工作，分类处理各类100 m2及以上新增建设用地占用耕地和永久基本农田的行为，每季度对未落实占补平衡的用地，一律冻结、扣减县市区指标库相应的耕地指标，指标扣完停止新增建设用地报批；用途管制部门根据监测结果规范整治农村乱占耕地建房行为等。监测体系厘清了各协作单位的工作内容和职责，由交办问题向交办任务转变，形成了各级协同合作、上下联动的工作机制，促进了地方管理效能的提升。

2 基于遥感的执法监察工作存在问题和解决建议

在“1+N”自然资源监测体系支持下，湖南省执法监察手段更加科学化，执法监察范围进一步扩大，实现了100 m2以上违法事件的全面处置，工作效率有了显著提高，但在工作实施初期还存在一些关键技术和问题亟需解决。

2.1 遥感影像基础保障能力问题

目前变化图斑的提取主要是基于不同时相的2 m、1 m、0.5 m分辨率光学遥感影像的更迭提取，按照“月清月结”的总体要求，卫星影像要按月度及时完全覆盖推送。由于湖南省属大陆性亚热带季风湿润气候，雨水较多，部分地区光学遥感影像常年获取困难，且国产遥感卫星数量有限，目前全省2 m分辨率影像一年只能做到4次全覆盖，重点区域（经济活跃区、城郊地带）也只能做到一年6次全覆盖；0.5 m分辨率影像一年一次覆盖，地面分辨率优于2 m的光学遥感影像平均每月仅能覆盖湖南省约70%的国土面积，与月度全覆盖的要求还存在一定差距。

为保证全省变化图斑发现的全面性，需要进一步拓宽数据源头，强化吉林一号、高景一号、WorldView（0.4 m）、GeoEye（0.4 m）等商业高分辨率卫星获取影像的统筹采购，建立与基础航空摄影的协同联动机制；同时梳理分析近年来全省光学遥感影像云雾覆盖严重区，采用具有云雾穿透能力的雷达遥感数据弥补光学遥感影像在监测中的不足[4-5]。另外，要加快全省卫星遥感影像云服务系统的完善和升级改造，进一步提升系统在影像调用、数据处理、叠加分析等方面的功能，确保监测影像提供的能力；还可尝试统筹考虑地理区位特征、保护对象重要程度等因素划定监测网格，逐步建立无人机低空遥感成果和实地调查举证数据统筹汇交机制，汇集厅内各直属单位以及电力、交通等部门组织获取的无人机低空遥感资料，对于重点区域和重要对象，逐步综合应用光学卫星遥感、雷达、无人机等多源数据开展执法监测。

2.2 变化图斑智能解译效果提升问题

传统的变化图斑提取是通过繁重的人工目视解译来实现的，即通过前后影像“拉卷帘”的方式提取。为提高监测工作的效率和质量，2020年湖南省第二测绘院全力推进遥感影像智能提取技术的探索应用，通过“引进吸收+自主研发”的方式，形成了“影像预处理—智能提取—图斑筛查与分类—半自动上图—统计分析”的智能提取技术体系，大幅提高了变化图斑的提取效率，查全率达到80%，准确率优于40%。2020年共提取约37万个100 m2以上的变化图斑，但在变化图斑提取过程中，仍存在一定的人工干预工作量，特别是变化图斑边界勾绘和变化图斑类型判别大多依靠人工，这在一定程度上影响了监管的及时性，需进一步强化技术攻关，提高变化图斑提取的智能化水平。

遥感影像智能解译一直是遥感领域的技术难题和研究热点，在行业内已探讨多年，一直没有一个满意的结果，目前主要的解决手段为利用影像的高光谱、利用影像的灰度值和通过“影像样本库”进行智能识别。目前的智能解译手段是建立在“影像样本库”之上的，但由于世间万物是千变万化的，每个事物都有各自唯一的本质特征，因此建立一个比较完善、满足智能提取的样本库非常困难，如一片草地在一年四季的变化中，其样本就不同，林木、水田亦是如此。为解决上述问题，可以尝试采用以下手段：①基于地理国情监测、三调、国土变更调查等基础数据，在不进行外业调查的情况下，以最低成本批量化提取符合变化图斑提取所需的海量样本，并基于海量样本库反复训练优化软件算法、模型；②充分发挥遥感影像多波段通道的作用，分析提取各波段通道的光谱特征信息，辅以高光谱、雷达等多源遥感数据，实现多源特征信息协同的变化图斑精准提取；③采用基于种子的小范围像元聚类方法实现变化图斑边界的自动识别，快速自动精准勾绘图斑边界，减少大范围复杂信息源的 干扰[6-8]。

2.3 管理服务数据快速统筹提供问题

变化图斑提取后，套合综合管理平台的各种管理数据进行叠加分析，预判其是否违法；再推送至省、市、县3级监管平台，进行实地核实和处置。管理数据包括各种行政审批批文、规划红线、生态保护红线信息等。由于省监管平台刚刚成立，各种管理数据不是十分完善齐全，设施农用地、农民建房等部分市县管理服务数据没有及时推送到省监管平台，导致提取的变化图斑在缺乏管理信息的情况下不能准确预判：很多农民建房图斑本身是有批文的合法变化图斑，很多设施农用地只需备案、无需批文，有的推土不是进行开发建设，属伪变化等。上述情况使得推送的图斑远大于实际违法图斑，增加了后续环节的工作量，变化发现率全与预判准确度高存在一定的矛盾。

为解决该问题，可尝试完善各类业务管理数据统筹机制，推进各地临时用地、设施农用地、集体建设用地、农民建房等各类管理服务数据的及时汇交，通过变化图斑与各类管理服务数据的叠加分析，提升室内合法性判别能力，对疑似违法图斑去伪存真，减少后续环节的工作量，提高工作效率[9-10]。

2.4 各级执法监察人员协同配合问题

在湖南省各市县的每个乡镇都设置有从事自然资源管理的国土资源所，他们对本辖区发生的各种经济社会活动十分熟悉，对各种违法建设也很清楚，按规章制度应及时处置。自然资源执法监察工作不仅需要省级层面通过卫星监测的技术手段，倒逼地方政府做好问题整改处置，规范自然资源日常管理，还需要建立激励和监管机制，充分调动基层工作人员在执法监察中的积极性、主动性，尝试推行网格化管理政策，把全县按乡镇或村级划分为若干个片区，每个片区确定一名国土员或村镇干部作为最小单元网格管理员，对土地利用情况进行动态巡查，同步推进人防与技防监管的结合[11-12]。

2.5 执法监察联动机制建设问题

在我国仅有6个综合执法部门，自然资源部只是一个行政部门，不是执法机构，也没有行政执法职能。自然资源管理的许多方面，如农民建房管理执法权在农业农村办公室，政策制定在自然资源部门，具体违不违法是地方政府说了算，这就造成了政令不畅。作为地方自然资源部门执法人员，对于土地违法案件的处置，移送了就已履职到位，处理属于行政执法局、公安等其他部门，多部门参与如遇到渠道不畅通，主导方未充分发挥协调作用，参与方责任未落实到位，处置就难以及时实施到位。为促使省级层面发现的问题全面整改处置到位，可尝试构建与纪检监察、检察、法院、公安、审计、社会诚信等部门的工作联动和信息共享机制，形成强大的执法合力，及时向纪委监委和审计部门移交有遥感数据支持的违法线索，对于市场主体违法占用耕地10亩以上、永久基本农田5亩以上的一律移交检察机关提起公益诉讼，对于未在法定期限内履行自然资源处罚决定的，依法及时向法院申请强制执行，落实对自然资源违法主体的社会信用联合惩戒机制[13-14]。

2.6 地方执法监察基础能力提升问题

地方执法监察队伍一般在市一级都配备得较好，但在区、县级往往存在执法监察人员、设备配备严重不足的现象。有的区、县执法队伍只有1～2人，有的编制人员虽然较多，但都未实际参与工作；有的执法队存在普遍年龄较大，专业知识缺乏、老化、落伍，对遥感等现代监管技术手段不了解、不适应等问题；有的执法人员未经过正式培训，对相关法律不精通、政策不熟悉；有的地方未配备执法车辆、执法记录仪，执法流于形式；还有些地方未设执法监察机构，有些监察与执法分设后各自为政，对同一个违法问题沟通协调不够，未形成合力。人员力量、设备的不足，导致地方监察执法机关疲于应付各类问题整改，主动巡查发现问题、主动办案的时间较少，执法监察一体化实施同样停留在纸上，未落实到行动中[15]。因此，不仅要完善执法监察的机制建设，而且要加强执法监察的队伍建设和能力建设，投入足够的工作经费，加强业务培训，明确工作程序，提倡主动作为，把基层执法监察工作落到实处。

3 结 语

在基于遥感技术的“1+N”自然资源监测体系下进行执法监察工作，既要强化影像提供机制，如不断增加卫星遥感影像的频率和覆盖面；又要继续提升完善技术手段，如智能解译的效果；还要完善现有的工作机制，消除一些不利的影响因素，加大执法监察队伍建设、推进执法监察一体化，只有这样才能进一步提高执法监察效能，强化自然资源保护，为社会经济发展提供保障。