辽宁省小型水库运行存在的问题及对策

郭显豪

(丹东市振安区商务及工业信息化服务中心，辽宁 丹东 118000)

水库大坝承担着农田灌溉、防洪排涝、水产养殖、水力发电等重要任务，也是科学调控流域水资源的重要工程措施。据统计，截至2020年全国已建各类水库9.8万多座，在获得显著经济效益的同时，若未能保证水库的安全运行，势必会给下游防洪安全造成潜在威胁，甚至会产生人员伤亡等事件[1]。1955-2020年间，全国发生溃坝的水库达到3520余座，年均溃坝率(60座/年)将近世界平均水平的4倍，其中96.5%属于小型水库溃坝。水库安全运行的关键环节是能否保证安全度汛，这对水库长久效益的发挥至关重要。调查显示，全国95.2%的水库属于小型水库，其安全度汛的重点隐患有管理体系不健全、设施设备老化失修、分布范围广、工程数量多等。所以，通过对小型水库运行现状的全面排查分析，在此基础上提出完善安全管理体系、建立运行保障机制等，这是防汛抗旱以及安全度汛的重要工作。

1 辽宁省小型水库存在的问题

1.1 水库运行基本情况

水库发挥着调蓄洪水的重要功能，但小型水库调蓄洪水的能力非常有限。调查显示，辽宁省已建685座小型水库，总库容92380万m3，发挥着保护耕地336.31万亩、保护人口346.73万人的重要作用。参与调查的小型水库有98.0%布设了溢洪道，并且以开敞式为主，而能够发挥调蓄洪水且溢洪道设置有闸门的占14.1%溢洪道底高程低于上游汇流入库水位时流量全部下泄。此外，通过输水洞调蓄洪水的水库占88.5%。

1.2 水库安全运行现状

20世纪60-70年代属于辽宁省小型水库集中兴建期，大多数水库都是边设计边施工，截至现今已服役运行近50余年，由于管护不到位、工程质量差、建设标准低、工艺技术落后等，小型水库普遍存在水工建筑物损坏、防洪标准不明、基础资料缺失等问题。2020年，全面排查的小型水库共存在11个重点安全隐患，如表1所示。其中，存在运行管理漏洞、建设管理隐患、安全运行隐患的水库依次占27.7%、54.6%、17.4%，建设管理隐患属于水库运行中最突出的问题。

1)水库运行管理漏洞。小型水库监测预报通讯、应急管理和调度运行等方案落实不到位或编制不合理的占3.8%，其中未开展应急演练属于重点问题。此外，水库巡查、技术、行政“三个责任人”履职落实不到位的占1.5%。目前，辽宁省已建立管理制度的小型水库占97.7%，仍有少部分水库未制定相应的管理制度。水库运行管理中最为常见问题有管理资料不齐全、管理制度不完善，约有22.4%的小型水库存在管理制度问题。

表1 小型水库安全运行问题统计表

2)水库建设管理隐患。根据有关规程要求，在符合一定运行条件且正式完工1年内要及时组织竣工验收，对水库除险加固项目而言一定运行条件是指经过一个汛期或6-12个月。贯彻执行《水库大坝安全鉴定办法》定期组织安全鉴定工作，在竣工验收5a内开展首次安全鉴定，此后每隔6-10a开展一次。水库运行过程中若存在重大事故、特大洪水、强烈地震等异常现场，对此要专门组织安全鉴定。调查显示，无法落实维修养护经费的小型水库占18.7%，未按时完成竣工验收或蓄水验收的水库占17.0%，参与调查的小型水库约有19.2%存在未按要求开展安全鉴定的问题。

3)水库工程安全隐患。实际工程中，主要包括观测设备、管理房、输水洞、溢洪道、坝体等安全隐患。其中，管理房无法正常使用或未设管理房的水库占5.2%，输水洞闸门启闭故障或存在损害的水库占2.7%，溢洪道闸门启闭故障、边坡不稳定或存在堵塞的水库占3.0%，坝体存在滑坡、裂缝、渗漏的水库占1.5%，水库工程其他配套设施损害的占5.0%。

4)其他管理问题。妥善处理小型水库承包出租问题是日常管理工作中的重点、难点，调查显示全省已承包出租的小型水库占69.5%，其中出租年限超过20a的水库占55.0%，有的水库的出租年限达到了70%，这与最高可出租20a的《合同法》有关规定明显不符。承包给个人的水库约占90.1%，这部分水库以渔业养殖为主。承包者不执行防汛调度指令、私设拦鱼网或拦鱼栅，水库周边违建等现象普遍存在，对水库安全运行造成极大的影响。

1.3 现存问题分析

调查发现，水库管理制度缺失、运行管理漏洞和建设管理隐患属于辽宁省小型水库存在的突出问题，这也是造成水库不安全运行的关键。制度建设和运行管理直接决定了水库能否安全运行，加强制度建设与运行管理是实现水库正常运行的根本保障。

1)水库管理制度问题。该问题是造成水库承包、工程安全隐患等问题的重要因素，与水库能否正常运行直接相关，主要体现在：①各级技术责任人未按规范建立维修养护、工程档案、巡视检查、日常管理等制度，普遍存在制度落实不到位、执行不规范、制定不合理等诸多问题，由于未形成系统完善的管理体系给小型水库运行带来安全隐患。②其他配套设施设备和管理房问题是水库安全隐患中最为突出的问题，未按要求设置水库水尺或者没有配套管理房，对水库日常运行造成严重的影响。③水库承包存在放任自流、监管不到位等问题，有的政府一包了事并未对使用者、承包者实行严格的监管。总体而言，水库运行管理缺位是导致以上问题的根源。

2)水库建设管理隐患问题。该类问题主要体现在日常维修养护经费无法落实、完工后不能及时开展验收、未及时组织水库安全鉴定等方面。其中，“三个责任人”职责履行不到位、重视程度不够为造成以上问题的主要原因，有的水库虽然落实了责任人，但未明确相应的职责。大多数小型水库实行的是村集体、乡镇政府、县级水利部共同管理，地方政府负总责的属地管理制。防汛抗旱指挥部在每年汛前，都会强制性的落实责任人，但实际调查发现普遍存在主体责任不清的现象，形成了“三个责任人”都在管却都没管到位的局面。①重视程度不够，维修养护资金缺乏，由于资金问题使得安全鉴定工作搁浅的情况时有发生，这给日常维修养护工作的开展、除险加固工程的验收和正常施工等造成极大的影响。②专业技术水平低，由于技术负责人工作能力有限无法有效指导工程建设管理，加之对验收工作的流程和重要性不够重视，直接影响了加固工程验收进度。③巡查责任人心存侥幸，库管员报讯易出现错报、漏报、晚报等问题，部分地区的巡查责任人时常出现脱岗的情况，无法保证值守工作且重视程度低，给防汛调度工作造成直接的影响。

2 辽宁省小型水库运行对策

全国水利工作会议明确指出“强监管、补短板”将成为下一步水利工作的中心。其中，保障小型水库安全运行、加强安全运行管理监管将是工作的重点。

2.1 加快落实责任主体

贯彻落实“三个责任人”职责，各级行政责任人要亲自督办、检查、部署水库安全管理工作，持续加大资金投入和水库监管力度，补齐水利短板。随着河库长制的不断落实，逐渐明确了水库的责任主体，但要想真正让各级河库长重视水利工作、真正将责任落实到位还要进一步强化监督问责，加快完善河库长监管考核和监督制度，进一步落实水库运行管护责任与主体。

2.2 切实完善政策法规

2018年修订、1991年制定的《水库大坝安全管理条例》仍然为目前水库管理执行的专项法律法规，其适用范围为小(1)型水库和库容超过100万m3或坝高超过15m的大、中型水库，对于管理薄弱、面广量大的规模以下水库只是作为参照执行，这就会产生非强制执行或被钻空子等问题。此外，各省政府可以依据条例有关要求，制定相应的实施细则，但真正出台实施细则的地区寥寥无几，如广东、河南等省份，并且其发布时间较早，没有与时俱进实行相应的修订。2012年，《辽宁省农村水利工程管理办法》正式颁布出台，但对小型水库的管理细则并未给予明确。2017年，为积极推动小型水库规范化运行水利厅制定了《辽宁省小型水库运行管理办法(试行)》，但不具有法律约束性与强制性，也仅仅是用于行业指导，对小型水库运行管理的指导作用效果不明显。所以，以政府的名义指导各市县出台相关实施细则、“辽宁省大坝安全管理条例”、及时完善与修订水库法律法规是非常迫切和必要的。

2.3 注重专业技术培训

各级水行政主管部门要加强水利专业技术培训，切实提升水库管理技术服务水平。目前，工程项目和资金管理属于水行政主管部门的关注要点，水库日常运行管理由于专业技术力量薄弱被逐渐弱化。《辽宁省小型水库运行管理办法(试行)》明确了日常管理主要内容和组织管理责任，对规范化小型水库管理起到了积极作用。然而，结合近一年试行情况还需进一步完善部分内容。同时，在执行过程中各市县水行政主管部门都是转发传达，因专业技术水平不高、专业技术人员缺乏等未能逐条深入落实管理办法。所以，各级水库管理单位和水行政主管部门要定期采取多种形式开展专业技术培训，要加快人才引进，切实提升水库管理人员的专业水平。

2.4 强化开发利用监管

小型水库管理者必须坚决服从汛期防汛调度，切实保障水生态文明建设和小型水库安全运行要求，严格合同管理和社会化监督，对于不合法的承包合同各地政府必须强制给予清理。库管员、各水库管理单位和水行政主管部门要加强对水库承包者的监管，按照相关法律法规取缔或处罚有损小型水库安全运行行为的承包者。同时，在保障水生态文明和确保水库安全运行的情况下，鼓励经营性开发承包小型水库的维修养护，充分发挥经营性收益的功能作用，在水库资源开发与保护中调动承包经营者的主动性，切实加强水库开发利用监管。

2.5 强调舆论信息引导

采用舆论引导的方式，充分利用各类媒体积极引导广大群众参与小型水库的运行管理。通过宣传增强各级政府和广大公众的风险意识，设置小型水库逃避险公示牌、责任人信息及库长制公示牌等，加强管理联系信息及小型水库信息公开，普及应急处置避险以及水库防汛调度知识，提高广大群众的风险应对能力、水安全意识以及对水库安全运行的重要性认识，最大程度的引导公众参与水库运行管理。

3 结 论

水库安全运行管理责任重于泰山，与广大群众生命安全、区域经济发展息息相关，必须引起高度的重视。各级水库管理所、水行政主管部门和政府要加强水库管理部署，“三个责任”要树立安全发展、生命至上、以人为本的理念，全面落实保证水库安全运行的各项工作，通过建立观测预警机制、制定日常管理制度等非工程措施以及维修养护工程、除险加固工程等工程措施，真正做好“三个重点环节”的有效控制和水库安全运行管理工作，为促进区域经济发展及保障小型水库安全运行提供基础保障。