他山之石，何以攻玉？

本社记者 李天琪

>>《中华人民共和国监察法》 资料图

腐败如蝼蚁，可其害却猛于虎。“啃食”人民群众的利益，“腐蚀”社会发展的肌体，“动摇”党和国家执政的根基。

反腐败之路任重道远，反腐败立法及其法理研究理应与时俱进、不断创新。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中提出“反腐败国家立法”的重大决策部署，既是事关全局的重大政治体制改革，亦是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

可喜的是，在推进“反腐败国家立法”方面，我国已于2018年3月正式颁布实施了《中华人民共和国监察法》。值得期许的是，在以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领的时代背景下，通过反腐败司法实践的不懈努力和学理界的研究创新，我国的反腐败立法工作必定会迈向更加系统、更加规范、更加科学的新阶段。

与此同时，腐败现象在世界范围内普遍存在，对腐败进行预防和惩治是全球的共识。

因此，加强反腐败立法，我们可以借鉴国外经验，结合我国立法实际和反腐败需要，制定系列法律法规，形成预防惩治腐败的法律体系。

既然说到学习，域外反腐有哪些经验，值得我们借鉴呢？

“事先预防”好过“事后治理”

有学者说，反腐败的重点在于高度重视事先的预防。

这话不假，纵观域外反腐败斗争的历史发展，反腐败立法有一个由惩治型立法向预防型立法的必然转变。有意思的是，哪怕是英美法系国家，在面对严峻的腐败形势，也大多一改传统的判例法模式，果断采取了制定法模式，逐步踏上了“预防型”立法这条道路。

如美国联邦政府非常重视腐败预防，同样认为将腐败扼杀在摇篮中比事后治理腐败更重要。不仅政府在腐败的预防阶段就有大量的投入，还颁布《政府道德法》《政府阳光法案》等法律法规。

通过道德规范制度和信息公开制度来防范公职人员的“利益冲突”，遏止腐败发生的源头，这是美国联邦政府防治腐败的重要手段之一。在加强行政人员的道德伦理规范的同时，通过立法对公职人员的财产申报、行为准则以及政治捐款、反腐机构的运作等作出了详细的规定，建立起了细密、周全的反腐败立法体系。

不止在美国，在预防腐败立法方面，财产申报制度成为现代法治国家应对反腐败必不可少的立法设计，涉及申报时间、主体、项目、监督等内容。而从配套制度方面来看，财产申报制度较为成熟的国家，均具有相对完备的金融实名制、征信系统、个人信息保护法、新闻出版自由法等配套法规体系。确保官员财产应申报尽申报、应公开尽公开，从而达到接受社会广泛监督的目的。

从各国反腐败经验来看，若想在反腐败的实践中占据主动，建立起预防为主的制度极其必要。从腐败产生的阶段来看，预防腐败就是要在腐败产生的可能性阶段进行干预，及时修补制度漏洞并加强监管，使腐败的可能性变为不可能，使人不敢腐、不能腐、不想腐。

说到这里，想必大家已经意识到，反腐之路上拥有一套完备的监督机制有多重要。

>>国际反贪污组织“透明国际”公布的2020年廉洁排行榜 资料图

根据国际反贪污组织“透明国际”公布的2020年廉洁排行榜，新加坡在2020年度廉洁排行榜上与芬兰、瑞士和瑞典并列第三，是唯一跻身该排行榜前十名的亚洲国家。

提到新加坡的反腐成果，很多人用到“奇迹”这个字眼。虽然稍许有夸张的成分，但不管从遏制腐败成效非凡的结果来看，还是其取得成绩是在短时间的效率上看，很多经验都值得研究借鉴。

众所周知，新加坡能从根本上遏制腐败的滋生，离不开逐渐建立起来的廉政文化。有学者说，只有建立起一种痛恨腐败、拒绝腐败、对腐败不妥协并积极对抗腐败的公民态度与社会风气，腐败现象才能无所遁形，甚至被消除于萌芽状态。

不过，新加坡这种廉洁正气也不是自始就有的，上世纪四五十年代，贪污腐败也曾横行无忌。但新加坡经过短短几十年的努力，一跃成为闻名遐迩的廉洁之邦，全民反腐的廉政文化意识培育功不可没。

相比之下，中国公众虽然对腐败深恶痛绝，但却至今未形成对腐败零容忍的廉政文化。“人情社会”“熟人社会”催动下，一旦涉及自身利益，中国公众的态度就显得暧昧了一些。看病就医、孩子入学、工作升职……这些场景中，送礼请客成了“人之常情”。也难怪有人认为：“树立廉政、规则与法治的现代公民文化是一条漫长而艰难的道路。”

不过从社会长远效益来看，这样的等待和努力肯定是值得的。建立和完善全体社会成员对公共权力行使的监督机制，是充分暴露隐蔽性腐败和个体腐败、斩断腐败现象蔓延链条的最有效手段。

不知何时起，“螃蟹券”“礼品卡”“代金券”等一度沦为腐败的“通行证”、行贿受贿的“遮羞布”。浙江恒风集团原党委书记、董事长吴仕宝多次违规收受管理服务对象所送“烟票”、购物卡等礼品礼金，其中“烟票”价值人民币52 万余元。吴仕宝还存在其他严重违纪违法问题。2019年1月，吴仕宝受到开除党籍、开除公职处分。2019年4月，吴仕宝因受贿罪被一审判处有期徒刑十二年，并处罚金人民币一百万元。

诸如购物卡、代金券这样的礼品赠与，累积起来数额巨大，且隐蔽性极强，变现也相对容易，成了一些心思不纯之人眼中行贿受贿的“佳品”。不过，这种隐蔽性腐败和个体腐败处于“脆弱阶段”，一经发现并消除，不会导致更为严重的后果发生，也不会造成大的不良影响。

只有通过全体社会成员的有效监督，才能将隐蔽性腐败和个体腐败充分地曝光。在打击腐败现象的同时，还会营造出不敢腐、不能腐、不想腐的氛围，对想要腐败的人造成巨大的压力，从而将腐败发生的可能性降到最低。

由此可见，防止腐败发生需要综合性联动机制。不能仅仅单靠立法的规制，公务人员个人道德行为准则的约束、透明公开的政治环境、民主决策的科学机制以及社会大众廉政文化氛围的构筑……一个因素都不能缺少。

“程序立法”保障“执行独立”

新加坡的政治生态从黑暗到重获曙光，除了依靠不断塑造风清气正的廉政文化，还依靠在时任总理李光耀的带领下，严厉打击各种贪腐行为，制定出台各种廉政法律法规，创建独立的廉政监察机构贪污调查局。

探究新加坡搭建廉政大国的历程和秘诀，反腐败“立法与执行并重”“实体与程序并重”是关键。实体法是规范权利和义务的本源，程序法是保障实体权利和义务得以实现的重要工具和途径，也是对实体法漏洞和不足的有益补充。

>>刘源制图

在推进反腐败立法过程中，越来越多的国际组织和国家逐步认识到加强程序立法的重要性，并有意识地进行了立法倾斜。于是我们渐渐看到，立足于以“权力制约、预防腐败”的基本要求，反腐败立法在完善实体立法的基础上，不断加快程序立法建设步伐。

2005年12月14日正式生效的《联合国反腐败公约》是联合国史上第一部专门用来指导不同国家和地区反腐败斗争的法律文件，也是第一部专门用来明确规范和打击腐败活动的国际公约。其坚持“程序公正是实现实体公正的保障”原则，体现了实体法与程序法相结合的反腐败立法理念。

同时，如新加坡的“贪污调查局”、印度尼西亚的“根除腐败委员会”、泰国的“反贪污委员会”、韩国的“反腐败委员会”等，实践中发现各国的反腐败立法一般都会要求成立某一专门的反腐败机构去执行法律。当然，反腐成效不能单看有无独立执法机构的设置，如菲律宾、印度等一些其他国家，在国家层面上虽然也出台了一些反腐败法，但由于其执法机构缺乏执行力，使得国家整体的腐败状况未能产生明显的好转。

于是，答案不言自明，法律的生命力需要以执法机构强大的执行力作为根基。光有立法不行，单有机构设置也不行，若要使立法绽放生命力，必须具备权威独立的执行机构。

随着新加坡《防止贪污法》的多次修订，新加坡贪污调查局的职权不断扩充，反贪污的侦查职能及手段不断强化，逐渐发展成为一个强有力的反贪执法机构。

盘点新加坡贪污调查局的特点，“高效率”和“独立性”令人尤为印象深刻。

新加坡政府特别强调贪污调查局的行动效率，对于署名的投诉和举报，贪污调查局必须在一个星期内给予正式答复；一旦决定调查的案子，必须在确定查案官员后的48 小时内展开调查；除非案情复杂，所有的贪污案件要求在3 个月内调查完毕。

而贪污调查局的独立性主要表现在两方面：在机构性质和领导体制的设计上，贪污调查局既是行政机构，又是执法机关，直接隶属于总理公署，局长由总统根据总理的提名任命，工作由总理直接领导，对总理负责；贪污调查局享有广泛的职权，在反贪调查的过程中，不必借助警察局等执法机关的力量，就能够独立地对贪腐案件进行立案和侦查。

>>视觉中国供图

“集中立法”稳固“规则体系”

纵览域外反腐立法模式，不外乎两种：集中型立法模式与分散型立法模式。

前者针对反腐败而进行专门的立法，表现形式基本为专门的反腐败法或者单行的反腐败法律。代表性国家有美国的《反海外腐败法》《政府道德法》、英国的《反贿赂法》、新加坡的《防止贪污法》等。除此之外，越南、泰国、印度、韩国等国家也都制定了独立的《反腐败法》，甚至拥有统一的反腐败法典。

当然，采纳集中型立法模式的国家不是说仅有一部或者几部反腐专门立法，而是说专门立法在国家反腐败法律体系中起到统领的作用，还会颁布其他单行法律法规与之相互配合，共同对腐败问题中的预防和惩治进行规定。

依旧拿新加坡举例：1960年，《防止贪污法》颁布，共涵盖37 条细则，包括了序言、人员任命、犯罪与刑罚、逮捕权和调查权、证据及其他规定六大部分，具有很强的操作性。但除了专门立法，要知道新加坡廉政法律政策，首先是反映在宪法之中。宪法中囊括了禁止公务员经商、提供优厚的待遇保障、设置公务员委员会等相关规定。在宪法的提纲挈领下，在专门立法的基础上，为进一步规制公务员行为，规范公务员的道德自律，新加坡还制定了包括《公务员守则和条例》《公务员指导手册》《公务员法》《公务惩戒性程序规则》《财产审核法》和《没收贪污所得利益法》在内的多部行政性法律，形成了一套严格、完整和实用的法律体系。

采纳后者分散立法模式的国家则不为腐败问题的治理制定专门的法典，相关规定散见在各单行法律法规中，即没有专门反腐败立法。我国目前即采纳此种模式，关于反腐败的立法散见于刑法、刑事诉讼法、《政府信息公开条例》、公务员法等多部法律法规中。除我国外，芬兰、日本等国家也采取此办法。

集中型模式与分散型模式在立法模式的选取上各有千秋。“立法理念明确”“立法层次与体系清晰”是集中型立法模式的优势，不过亦拥有“立法难以细致”“法律修正不便”的缺点。

分散型立法模式的优势在于可以顺应现下新环境，及时对腐败发生的新情况、新发展进行专门的、有针对性的规定，但缺点在于立法数量众多，体系庞大，易导致衔接不畅，且容易重复。

具体选择哪种模式，肯定要从具体国情出发。

十八大以来，我国反腐败立法取得了前所未有的成就。修改完善了《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律法规中有关惩治腐败的条文，制定了《中华人民共和国监察法》，制定和修改了一系列旨在加强和指引反腐败斗争的党内法规，如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等，出台了若干法律解释、监察解释、司法解释。

尤其是《中华人民共和国监察法》的制定和实施，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，为“打虎”“拍蝇”“猎狐”提供了法律依据，为反腐败斗争取得压倒性胜利提供了强有力的制度保障。

与此同时，也如前所述，近年来，为完善我国腐败的预防和惩治法律体系，制定和修改了刑法、刑事诉讼法、政府采购法、公务员法、招标投标法、反洗钱法等多部法律，虽然对反腐败工作的开展取得了一定的成效，但仍然缺少一部统领性的反腐败法律，从而导致了各部门在反腐败立法方面标准不统一。另一方面，反腐败规定的内容大都散见于规章、政策性文件里，这种立法现状，有学者认为反映了我国反腐败立法的层次还不够高。

中国法学会党组成员、学术委员会主任张文显曾发文表示，反腐败立法，既包括实体法也包括程序法；既要进一步完善《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律中有关惩治腐败的规则体系，又要探索制定一部专门的、综合性反腐败法律，使反腐败法律法典化；既要立足国情、总结十八大以来反腐败斗争的成功经验并使之及时转化为党内法规和国家法律，又要研究和传承中国古代反腐败的立法经验、批判地借鉴国外行之有效的反腐败法律法规。

保证反腐的科学性与系统性，站在国家层面让反腐触角不留死角，探索制定一部专门化、综合性的反腐败法律，不失为一计良策。