江西实施《乡村振兴促进法》路径研究

徐春林 钟香妹

[提 要]2021年6月1日起正式施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《促进法》）使乡村振兴战略的实施有了法治保障，也有了根本抓手。探索《促进法》的实施路径，也就成为当前实施乡村振兴战略的具体体现。对江西而言，脱贫攻坚的伟大成就为江西实施《促进法》奠定了良好基础。以此为基础，可以从加大宣传力度、强化组织建设、制定考核机制、进行自然村落的文化普查、制定实施方案、制定人才政策等六个方面，推进《促进法》的贯彻落实。

[关键词]江西;《促进法》;落实路径

[作者简介]徐春林，中共江西省委党校哲学教研部教授，博士，研究方向为村落文化;钟香妹，中共江西省委党校哲学教研部助教，研究方向为马克思主义中国化。（江西南昌 330000）

[基金项目]江西省党校（行政学院）系统课题“红色基因在推动江西乡村振兴中的实践路径研究”（21QN18）

2021年6月1日，《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《促进法》）正式施行。《促进法》的颁行，是贯彻落实党中央决策部署、保障乡村振兴战略全面实施的重要举措，也是完善和发展中国特色“三农”法律体系的重要成果，对促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，全面建设社会主义现代化国家，都具有重要意义。对如此重要的法典，我们不仅要深刻理解其重要意义，更要努力贯彻落实。因此，探索《促进法》的落实路径，是我们今天亟待解决的重要课题。对江西而言，我们完成了消除绝对贫困的艰巨任务，交出了一份优秀的脱贫攻坚“成绩单”。这份成绩单为江西实施《促进法》奠定了良好基础，也为江西探索《促进法》的落实路径指明方向。

一、脱贫攻坚为江西落实《促进法》奠定了良好基础

脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作。[1]从一定意义上说，全面实施乡村振兴战略是对脱贫攻坚工作的巩固、延续和深化。落实《促进法》就必然要求做好与脱贫攻坚工作的有效衔接。因此，江西落實《促进法》，需总结在脱贫攻坚工作中取得的成就，因为这些成就为江西落实《促进法》奠定了良好基础。从落实《促进法》的角度，江西在脱贫攻坚中取得了以下主要成就。

（一）锻造了一批精干队伍

江西脱贫攻坚能够取得胜利，与广大驻村干部、第一书记及其他干部的辛勤付出分不开。在这个消除绝对贫困的战场上，江西共选派1.2万名第一书记、3.9万名驻村工作队员、6336个定点帮扶单位、30.2万名结对帮扶干部奋战在扶贫一线。他们当中形成了一批“懂农业”的好干部。由于各种原因，过去不少农村一线干部对“三农”工作是“一窍不通”，甚至是“栽秧打谷不会做，蔬菜玉米不会栽，割草喂牛都不懂”的“几不会”干部，更不要说是懂农业方面的有关技术。但经过脱贫攻坚中的努力学习、积极钻研，他们练就了带领贫困农民、农户摆脱贫困的“真本领”，成了真懂农业的好干部。形成了一批“爱农村”的“先锋者”。在脱贫攻坚中，他们深入一线，走向田间地埂，对农村风土人情更加熟悉，对农村工作掌握了一些规律，对农村多了一些感情。也形成了一批“爱农民”的“服务者”。在脱贫攻坚一线，党员干部真正与农民群众打成了一片，增进了与群众的感情，强化了为人民服务的宗旨意识，践行了共产党人的初心使命，大大提升了为人民服务的能力和水平。总之，在打赢脱贫攻坚战的过程中，江西培养造就了一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

（二）形成了一套成熟机制

为如期打赢脱贫攻坚战，中共中央、国务院颁布实施了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》《中国共产党农村工作条例》等文件，搭建了脱贫攻坚制度框架的“四梁八柱”。江西省委省政府在贯彻落实中共中央精神的同时，逐步探索出了富有成效的扶贫工作方式，出台和完善了“1+N”的脱贫攻坚系列文件，建立了包括责任体系、政策体系、投入体系、监督体系、考核评估体系等在内的脱贫攻坚制度体系。一是建立了工作责任机制。江西在严格落实中央提出的“中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制”脱贫攻坚责任制的同时，在省扶贫开发领导小组下设立了专责小组，由工作联系最紧密的部门作为组长单位，打破了部门各自为战的工作格局，形成了有效的工作责任机制。二是健全了脱贫攻坚考核机制。江西认真组织实施《江西省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》，发挥考核的导向作用，以脱贫攻坚为最大政绩，完善对设区市、贫困县和定点扶贫单位的考核。设区市、贫困县及省直管县每年要向省委、省政府报告脱贫攻坚进展情况，以脱贫实绩作为对各地党委和政府脱贫攻坚工作成效考核的重要依据。三是健全精准脱贫退出机制。各县（市、区）根据本地实际，制定了切实可行的贫困户、贫困村、贫困县退出规划并报省扶贫开发领导小组备案。各级组织对当年退出的贫困户、贫困村、贫困县进行抽查和评估。省级建立第三方评估机制，由国家统计局江西调查总队牵头，对当年退出的贫困户和贫困县进行评估。

（三）搭建了一个稳定平台

运用大数据平台，可以提升贫困治理水平。在脱贫攻坚过程中，江西非常注重运用大数据对脱贫攻坚情况进行信息登记、数据更新、服务监测，并积极推进扶贫大数据平台建设，做到了户有卡、村有册，省市县乡四级有数据库，构建覆盖全省的扶贫信息网络。同时，建立了扶贫信息系统数据对接和共享机制，采集精准扶贫数据与各行业部门统计数据，实现了动态监测管理与工作机制的有效衔接。为巩固和拓展脱贫攻坚成果，2021年年初，江西又开发了防返贫监测平台，并于4月上线运行，通过平台实现农户自主申报、基层干部排查、部门筛查预警三线并行。通过大数据平台的运用，使部门协调“动”起来，就业路径“拓”起来，实时监测调度起来，保障就业补贴落实到位、就业信息精准服务，确保就业岗位不断增加，让脱贫劳动力能就业。截至2021年5月底，江西脱贫劳动力实现就业132.5万人，就业规模比2020年130.9万人增加1.6万人。可以说，大数据为江西脱贫攻坚战取得全面胜利发挥了重要作用

（四）发展了一批特色产业

产业扶贫是脱贫攻坚的重要抓手。习近平总书记指出：“产业扶贫是最直接、最有效的办法，也是增强贫困地区造血功能、帮助群众就地就业的长久之计。”[2]产业扶贫的一个重要任务就是将贫困地区蕴含着无限机遇的资源“盘活”，使其开出产业化的“花”、结出市场化的“果”，释放出发展经济的巨大能量，为高质量打赢脱贫攻坚战夯实产业基础提供有力支撑。近年来，江西大力夯实产业扶贫之基、厚植就业扶贫之本，深入推进“选准一项主导产业、打造一个龙头、设立一笔扶持资金、建立一套利益联结机制、培育一套服务体系”的“五个一”产业扶贫模式，大力发展“村干部与能人带头领办、村党员主动参与、村民自愿参与、贫困群众统筹参与”的“一领办三参与”产业合作形式，推动产业扶贫精准入户到人。通过这些举措，全省各地依托地域特色和农业资源禀赋，培育了赣南脐橙及大棚蔬菜、井冈蜜柚、广丰马家柚、宜春油茶、萍乡肉牛、鄱阳湖水产、九江稻鱼、宁都黄鸡、广昌白莲、分宜苎麻等一批特色鲜明的乡土产业，这些产业成为江西贫困地区经济发展的新增长点，让贫困户增收致富。

（五）激发了一股强劲动力

贫困群众是扶贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。没有脱贫志向，再多扶贫资金也只能管一时、不能管长久。[3]因此，习近平总书记强调：“要加强扶贫同扶志扶智相结合，让脱贫具有可持续的内生动力。”[4]江西聚焦激发贫困群众发展内生动力，坚持“正向激励、反向约束”相结合的原则，注重从思想上扶志、从教育上扶德、从能力上扶智、从政策上扶勤，全面推进志德智勤“四扶”工程。通过“红色讲习所”“乡村大讲堂”“五老宣讲团”“双向点评会”“脱贫典型巡回宣讲”等广泛开展红色教育培训;推进“感恩自立、感恩自强、感恩自力、感恩自尊”四项扶志行动;探索推行“三讲一评”颂党恩活动;推广积分兑换“爱心超市”“增收激励法”;设立道德“红黑榜”进行正向激励和反向约束;加强扶贫对象就业创业能力培训，增强其就地发展产业、进城进园就业和自主创业的能力素质，提高贫困群众生计响应能力和水平;实行“干部包联、典型示范、帮帶扶持、考核激励、评议促动”五步互动工作法，以重建贫困群众社会关联，增进“幸福生活是奋斗出来的”思想认同，增强扶贫对象摆脱贫困、实现发展的自信心，充分激发自我脱贫的内生发展动能。

二、江西落实《促进法》的主要路径

江西在脱贫攻坚工作中取得的巨大成就，为江西推进《促进法》的贯彻落实奠定了良好的基础，创造了有利条件。在这一基础上，我们可以围绕加大宣传力度、强化组织建设、制定考核机制、进行自然村落的文化普查、制定实施方案、制定人才政策等六个方面，推进《促进法》的贯彻落实。

（一）加大宣传力度，充分发动群众

《促进法》的落实离不开学习了解。首先，党政机关全面学习。法律从调整的方法区分，有主体法、行为法、促进法等不同类型，《促进法》属于典型的促进法，因而更多是规定国家、各级人民政府及有关部门，围绕乡村振兴战略应当履行的职责进行规范。这部法律中，“国家”一词出现了52次，“政府”一词出现了77次，“各级人民政府”一词出现了35次，“部门”一词出现了13次。据此可以看出，本法的重心就是规范各级人民政府及有关部门，在实施乡村振兴战略中的行为和应当承担的责任。其次，向农民深入普及。农民是乡村振兴的主体，是乡村振兴的根本力量，农民对乡村振兴的认识、了解、参与、融入，是决定乡村振兴能否实现的根本因素，因此，针对农民进行宣传，是重中之重。对他们的宣传，不仅要让广大农民对乡村振兴战略了解熟知，更要通过实实在在的举措，让他们得到看得见、摸得着的利益，使乡村振兴深入人心。再次，面向社会广泛宣传。乡村振兴是一项全社会参与的宏伟大业，涉及乡村整合、文旅发展、乡村产业等方方面面，因此，面向全社会的宣传，有助于凝聚各方力量，共同关注、参与、推动乡村振兴。人大常委会、司法等各部门要做好普法宣传，通过多种方式解读阐释法律，在全社会营造依法推进乡村全面振兴的良好氛围。[5]

（二）加强组织建设，组建干部队伍

当正确的政策方针制定之后，干部就是关键。《促进法》在“组织建设”一章中，强调“国家建立健全农业、农村干部队伍的培养、配备、使用、管理机制，选拔优秀干部充实到农业农村工作干部队伍，采取措施提高农业农村工作干部队伍的能力和水平，落实农村基层干部相关待遇保障，建立懂农业、爱农村、爱农民的农村工作干部队伍”。因此，我们应多措并举，着力打造这样一支作风过硬、本领出众的乡村干部队伍。

首先，从脱贫攻坚和农村全面小康社会建设的干部队伍中，遴选出一批优秀干部作为乡村振兴的中坚力量。江西在脱贫攻坚的战斗中，涌现出一批德才兼备、能力出众的干部，组织部门应坚持乡村振兴优先的原则，尽可能将这些干部转化为乡村振兴的干部。在操作层面上，就是将这些脱贫攻坚中优秀干部配置到以乡村振兴局为主体的乡村振兴机构中来，在组织上实现脱贫攻坚和乡村振兴的无缝对接。其次，组织乡村振兴工作队伍学习习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，提高他们对乡村振兴的认识水平和工作能力，将他们打造成政治过硬、本领过硬、作风过硬的乡村振兴干部队伍。再次，充分调动和发挥基层党组织的战斗堡垒作用。乡村振兴，关键在落实，根本在基层。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础[6]，是农村基层组织和工作的领导核心，是党在农村最坚实的组织和力量源泉，是党联系农民群众的坚实纽带。只有充分发挥基层党组织的积极作用，才能牢牢握住农村经济社会发展稳定的“定海神针”，方可确保乡村振兴。

（三）制定考核机制，促进工作落实

全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，必须有科学、严格的考核机制，才能有效推动《促进法》的贯彻落实。《促进法》明确要求，各级政府应当将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划，并建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度，推动建立客观反映乡村振兴进展的指标和统计体系。明确上级政府对下级政府的相关工作目标完成情况进行考核，考核结果作为地方政府及其负责人综合考核评价的重要内容，不履职或者履职不尽责者，将被追责。

在考核标准的制定上，要坚持四个原则：一是引领性。考核标准要坚持高要求，使之对乡村振兴工作具有引领性。在制定考核标准上，对标党中央对乡村振兴的总要求，以江西农业农村高质量发展为目标，以打造走在全国前列的乡村振兴的“江西样板”为动力，设计具体指标。二是协调性。考核标准的制定，要聚焦短板弱项，协调推进乡村振兴。具体来说，就是要以《促进法》为基础，结合《江西省乡村振兴战略实施规划（2018—2022年）》和《江西省乡村振兴促进条例》的要求，把乡村振兴阶段性任务和短板弱项作为年度工作重点进行考核，以确保乡村振兴工作协调有序、相互促进。三是差异性。考核标准的制定，要尊重地方特点。由于每个地方的资源禀赋不同、发展程度不同、发展方略不同，在考核标准的制定上，既要考虑共性的要求，也要因地制宜设置差异性指标，充分体现省委省政府对不同区域发展定位、目标任务的差异性要求。四是实效性。考核标准的制定，要围绕着产业兴旺、乡风文明等方面具体化、细密化，使之能够考核出乡村振兴工作中实实在在的业绩，坚决杜绝形式主义。

（四）进行自然村落的文化普查，奠定规划基础

《促进法》要求乡村振兴“坚持因地制宜、规划先行、循序渐进，顺应村庄发展规律，根据乡村的历史文化、发展条件、区位条件、资源禀赋、产业基础分类进行。”要做到因地制宜、规划先行，必须全面了解每一个村庄的具体村情。其中，村落的历史人文从未开展全面普查，是全面了解村情的制约因素。因此，我们建议对江西全省自然村落进行历史人文普查，增进对村情的全面了解。江西是一个农业大省，自然村落众多，自然村落的历史文化也十分丰富。但是，江西的自然村落的历史文化具体有哪些、有多少，其特色是什么，分布情况如何，这些“家底”还不是十分清楚。要弄清楚这些问题，只有靠普查。因为，村落文化普查不同于一般的文化调查。文化调查可以有选择性、局部性，而文化普查追求的是全面性、系统性。自然村落的历史文化普查不是对某个村、几个村的调查，而是对每一个村都开展调查，因而它获得的自然村落的历史文化信息是全面、系统、完整的，因而意义十分重大。浙江、广东等已完成村落文化普查的兄弟省份，有许多经验值得我们借鉴。

总之，做好文化普查工作，是规划的基础。乡村振兴，规划先行。乡村振兴的规划工作是乡村振兴的基础性工作，具有优先性。但是，科学的规划必须以对村情的全面了解为基础。历史文化的普查，作为江西当前全面了解村情的关键，可以说是江西实施乡村振兴战略的基础。只有把这一工作做好了，乡情村情才能得到全面了解，科学规划才能进行，具体措施才能得到实行。

（五）制定实施方案，提供战略指导

《促进法》是对乡村振兴的一般性原则的规定，需要制定配套法规使其具体化、规范化和具有可操作性。同时，也需要制定宏观性、战略性的实施方案，将江西乡村振兴的总体布局、重点工程、实施步骤进行规划，为江西的乡村振兴提供切实可行的指导性文件。在实施方案方面，江西于2019年6月出台了《江西省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》这一具有宏观指导性的战略规划，也出台了如《江西省人民政府关于促进乡村产业振兴的实施意见》之类的专门性实施意见。但是，随着形势和条件的变化，以往的战略规划和实施方案都需要作出相应的调整。江西要以《促进法》为指南，结合我国已全面建成小康社会的大好形势，根据江西高质量跨跃式发展的新要求，制定相应的战略规划和实施方案。在制定的战略规划和实施方案中，城乡融合、数字化、土地政策是三个影响乡村振兴战略实施的根本要素，需要重点谋划、高度重视。

城乡融合是乡村振兴的必由之路。在2020年年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调，“推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化。”这是以习近平同志为核心的党中央对推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系作出的明确部署。的确，城乡融合是乡村振兴的关键，只有把城乡融合问题解决好了，乡村振兴才可能实现。

农业数字化也是乡村振兴战略实施需要高度重视的重要内容。当前，数字农业已成为各地推进乡村振兴过程中的一个重要内容。全国各地都在大力推动数字农业发展，发挥数字乡村建设对完善乡村产业体系、乡村治理的重要作用，培育农村新产业、新业态，并因地制宜打造各具特色的数字乡村样板。数字产业化，赋能乡村建设，弥合城乡数字鸿沟，发挥网络、数据、技术和知识等新要素的作用，不断催生乡村发展内生动力，已成为不少地方推动乡村振兴的新路子。“数字乡村”建设基于地理信息系统，融合云计算、互联网、物联网等技术，涵盖农产品可追溯体系、生态监测、生态保护和生态修复等内容，是江西实施乡村战略应推行的战略方向。

土地政策的完善在乡村振兴战略实施中具有举足轻重的地位。因为乡村振兴的主体是农民，并非是分散的个体农民，而是且只能是组织起来的农民。而将农民组织起来最有效的办法是利用当前的农村集体土地所有制。当前江西推行的以“三权分置”为基础的土地流转是盘活土地的一种重要方式，也在一定程度上有利于把农民组织起来。但是，如何在此基础上，做到克服土地细碎化而实现规模经营，以及如何通过这种方式壮大村社集体经济，都是一个需要探索的问题。没有強大的村社集体经济，不能在土地流转中解决土地细碎化的问题，就无法将农民真正组织起来，也就无法真正发挥农民在乡村振兴中的主体作用。换言之，当前的土地政策还有进一步完善的必要。

（六）制定人才政策，建设人才队伍

乡村振兴，关键在人。因此必须制定相关政策，吸引人才、发现人才、培养人才，建立强有力的乡村振兴人才队伍。2021年，长沙市市委市政府发布的《长沙市现代农业产业领军人才认定办法》是全国首个系统性的乡村产业人才认定支持政策体系，可供借鉴。根据长沙的做法，政策鼓励的人才主要分为认定类、补贴类、支持类、鼓励类四大类别。一是认定类。包括现代农业产业领军人才、新型职业农民、乡村工匠、乡村名匠工作室等5个认定办法（含认定目录）。二是补贴类。包括新型职业农民养老保险补贴、青年引才补助、农民大学生学费补贴等3个办法。三是支持类。包括优秀农业科技特派员项目和优秀农业科技特派员、返乡入乡人才农业创业项目、优秀乡村产业人才资助项目评选等3个办法。四是鼓励类。包括事业单位农技人员兼职服务和离岗创业、退休人员服务乡村振兴等2个办法。这些措施全面、具体，可以为推进乡村振兴工作的人才队伍提供坚实的制度保障和实施路径。江西可借鉴长沙经验，由各市乡村振兴局牵头，各地市制定乡村振兴产业人才队伍建设若干措施，确立乡村人才队伍建设的政策依据。

[参考文献]

[1]习近平向全国脱贫攻坚楷模荣誉称号获得者等颁奖并发表重要讲话[N].人民日报，2021-02-26（01）.

[2]高举新时代改革开放旗帜 把改革开放不断推向深入[N].人民日报，2018-10-26（01）.

[3]十八大以来重要文献选编（下）[M].北京：中央文献出版社，2018.

[4]习近平在重庆考察并主持召开解决"两不愁三保障"突出问题座谈会[N].人民日报，2019-04-17（01）.

[5]栗战书.推动乡村振兴促进法贯彻实施和宣传普及[J].乡村振兴，2021，（6）.

[6]习近平扶贫论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018.

[责任编辑：上官涛]