“十四五”时期构建持续高效养老服务体系要注重实现六个转变

王皓田

养老服务体系建设是我国积极应对人口老龄化带来老年人生活危机、家庭危机、以致形成社会危机挑战的关键举措，也是重塑中国经济结构、就业结构，实现全面建设社会主义现代化强国的重要基础。党的十九届五中全会明确提出，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，我国养老服务体系建设全面进入新阶段。一直以来，我国养老服务业发展中存在着局部化、碎片化、有效需求与有效供给双向不足等内在问题，站在“十四五”开局之时，本文从完善我国养老服务内在支撑体系整体性入手，对构建持续高效养老服务体系提出六个方面政策转变的发展建议。

一、问题提出：我国养老服务有效供给与有效需求双向不足并存

根据我国第七次人口普查数据，2020年我国60岁以上人口达到2.6亿人，占总人口的18.7%，其中65岁及以上人口1.9亿人，占总人口的13.5%，相比于2016年分别提高2个百分点和2.7个百分点。从目前的趋势来看，未来我国老龄化速度会以较高斜率上升，“十四五”时期我国将进入中度老龄化社会。老龄化的快速发展，意味着老年人对养老服务需求日益增长。随着我国老龄化程度加深，我国养老机构和床位的建设也不断加快，“十二五”时期以来得到快速增长，每千名老人拥有床位数从2011年的19.1张达到2019年的30.5张。但是，床位的利用率却在一直下降，空床率不断上升（见图1）。

服务需求的日益上涨与床位利用率的不断下降凸显了养老服务业有效供给与有效需求双向不足并存的矛盾。突出表现为一是养老机构提供的服务不必要。日间照料中心、中低端养老机构设施设备条件有限，医护人员缺乏，只能提供一日三餐、家政等基础性服务，且服务质量一般。二是提供的服务买不起。以北京市为例，根据2016年北京市养老相关服务设施摸底普查显示，北京市老年人收入的中位数大约是在3300元，而养老机构涵盖床位费、餐费和护理费三者，最低需要花费3000元，最高需要花费1万元以上，存在较大的收支缺口。三是需要的服务没提供。长期照护作为养老服务中最为核心的内容，许多养老机构不具备提供的能力;对于居家养老服务来讲，上门类的长期照护是关键，而目前我国相关标准不够清晰、服务类别不够具体，多数日间照料中心等社区养老平台无法提供居家养老的长期照护服务。

二、发展历程：我国养老政策体系发展脉络

我国的养老服务政策体系建立比较晚，一直是作为社会福利制度的一部分，国家通过建立公办福利院、五保制度，提供救济型的养老服务，并嵌入到整个经济体制中。随着国家对老龄化的重视，制度变迁导致传统保障功能的减弱，20世纪80年代以来，我国开始逐步建立起养老服务政策体系，大致分为三个阶段。

（一）早期探索（1982—1999年）：“福利性”转向“社会化”

20世纪80年代以来，我国进行了社会主义市场经济体制改革，农村人民公社的取消，城市单位制的瓦解，国有企业改革，原先的集体保障、单位保障各类养老服务机制逐渐消失，只剩下对农村五保户和城市三无人员的救济政策，老年人对养老服务需求无法得到保障。国家开始正视人口老龄化与传统保障功能弱化的事实，1982年“中國老龄问题全国委员会”成立，全国各地也开始建立了老龄工作机构，中央到地方的老龄工作网络逐步形成。1983年民政部提出“社会福利社会化”的社会福利事业改革思路，推动社会福利由国家包办向国家、社会、个人共办转移，社会机构开始兴建为老服务的福利机构。1993年，民政部等14个部门联合印发了《关于加快发展社区服务业的意见》，首次将“养老服务”从社会福利概念中独立提出。1994年，原国家计委等10个部委联合发布《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，明确了老龄事业是中国社会主义事业的重要组成部分，提出了家庭养老与社会养老相结合的原则，扩大老年人社会化服务，这是我国在国家层面对养老服务政策体系的早期探索。

（二）初步建立（2000—2012年）：社会养老概念、体系开始形成

1999年末我国60岁以上老年人口占总人口比重超过10%，开始进入老龄化社会。2000年中共中央国务院颁布《关于加强老龄工作的决定》，养老服务”开始作为一个专有的概念被使用，为推进养老服务发展奠定基础。2001年我国第一次把老龄化事业纳入了更大范围的国家五年规划之中，老龄事业规划纲要进入五年为期常态化的制定过程。2006年全国老龄委等十一部门联合颁发了《关于加快发展养老服务业的意见》，提出“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”，明确了“居家”“社区”及“机构”三种养老方式。2011年国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，对养老服务体系的内涵、功能定位、指导思想和基本原则等作出了明确的规定。自此，“社会养老服务”的概念基本形成，明确了国家福利制度外的养老服务的制度定位。

（三）逐步完善（2013年至今）：社会化和体系化进一步延伸

党的十八大作出应对老龄化的战略部署，明确提出“要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，我国养老服务的政策、法规纷纷出台。2016年《民政事业发展第十三个五年规划》，将医养结合直接纳入到养老服务体系中。2018年《中华人民共和国老年人权益保障法》再次进行修订，明确指出不再实施养老机构设立许可，这意味着国家全面放开了社会力量进入养老服务领域，国家从准入管理向综合监管迈进。2019年4月《关于推进养老服务发展的意见》，提出建立由民政部牵头的养老服务部际联席会议制度，各地要将养老服务政策落实情况纳入政府年度绩效考核范围。2019年11月，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》印发实施，从财富储备、劳动力供给、为老服务和产品供给体系、科技创新、社会环境五个方面部署了应对老龄化的工作任务。2020年党的十九届五中全会把积极应对老龄化上升到国家战略，推动养老事业和养老产业协同发展。