中国农村公共文化服务高质量发展

〔摘要〕 中国农村公共文化服务高质量发展是中国特色社会主义现代化建设进入新发展阶段的必然要求。为了确保巩固乡村脱贫攻坚与实现乡村振兴的有效衔接，加快推进农业农村现代化，我们需要对中国农村公共文化服务高质量发展加以透视。中国农村公共文化服务高质量发展要求以“民生引领、品质共享”为价值导向，构建“多主体合作、动态化调适”的主体结构，发挥“精准供给、供需耦合”的功能效果，以“技术引领、规则协同”为驱动过程，实现“服务高品质、治理高效能”的目标结果。然而，在中国农村公共文化服务高质量发展过程中，多元主体缺乏高效的联动融通、标准化服务体系建设创新不足、数字化赋能水平较低、质量共享机制不健全等问题成为当前中国农村公共文化服务高质量发展的掣肘因素。这就要求我们建立全过程质量治理理念，全面实现全主体高效能的联动融通、高品质服务的全流程追踪以及网链性制度结构的全周期改进，以此助推中国农村公共文化服务高质量发展。

〔关键词〕 农村公共文化服务;乡村振兴;脱贫攻坚;高质量发展

〔中图分类号〕G249.20 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2021）05-0115-09

〔基金项目〕四川省社会科学规划项目“四川省农村公共服务高质量供给机制创新研究”（SC21[15]0）;西南民族大学引进人才科研启动金资助项目“新时代高质量的农村公共文化服务体系建设研究”（RQD2021017）

〔作者简介〕许丹，西南民族大学公共管理学院讲师，四川成都 610225。

随着国家治理现代化进入高质量发展阶段，乡村脱贫攻坚也迈向乡村振兴发展。乡村文化振兴作为巩固乡村脱贫攻坚成果和实现乡村振兴的关键，激发着乡村振兴的“全面造血”能力。“文化在脱贫和乡村振兴过程中的重要作用越来越受到重视，发展融合产业、丰富村民精神生活、构建和谐乡村等离不开文化建设。”①强化农村公共文化服务质量管理，以高品质、高效能的农村公共文化服务来建构农民精神秩序以激活造血能力，已成为推进国家治理现代化的新要求和新任务。长期以来，农村的公共文化服务发展严重滞后于城市，尽管以“均等化”为核心的公共文化服务发展目标的制定实施，有利于缓解城乡公共文化服务水平差距过大等问题，但农村依然是公共文化服务发展的薄弱环节，而农民文化权益与责任统一往往缺乏有效保障。同时，随着城乡社会环境的变迁发展，农民的公共文化服务需求逐步从“数量均等”迈向“质量共享”。实现农村公共文化服务高质量发展，以优质的公共文化服务体系保障农民的生存权、发展权，提高农民的获得感、幸福感，并在此基础上提升农民的政治认同、国家认同以重构乡村社会共同体，进而有效发挥文化在乡村场域的治理效能，以巩固乡村脱贫攻坚成果和推进乡村振兴，已成为公共领域改革的突出议题与社会政策实施的目标指向。这不仅体现了国家全域推进社会事业质量建设的发展规划，也凸显了政府持续改善与保障民生的公共服务治理职责。尽管，在农村公共文化服务全面质量管理要求下以及农民对美好文化生活的现实需求中，农村公共文化服务高质量发展已在社会各界达成普遍共识，但对农村公共文化服务高质量发展究竟是什么，其面临哪些约束条件，应如何有效推进等问题缺乏相应的理论阐释和现实观照。因此，立足于新的历史节点，我们需要全面透视农村公共文化服务高质量发展，充分发挥高质量农村公共文化服务的“扶智”优势，形塑持续推进农村现代化发展的“造血”环境，为巩固乡村脱贫攻坚成果与实现乡村振兴的有效衔接夯实基础。

一、问题的提出

完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化，始终都是国家治理现代化场域中的中心话题。②在当前和未来一段时间内，中国处在转变发展方式、提升发展质量的关键时期，人民对美好生活有更多期盼，高质量公共服务体系建设在新时代的意义更加凸显。③农村公共文化服务作为公共服务体系的重要组成，提升农村公共文化服务质量具有重大价值。英国学者托尼·本尼特（Tony Bennett）认为，“当把文化看作一系列通过历史特定的制度形成的治理关系，目标是为了转变广大人口的思想和行为，这部分地是通过审美智性文化的形式、技术和规则的社会体系实现的。”④农村公共文化服务高质量发展作为现代智性文化的表达形式及国家治理现代化视域下的公共治理规则体系，表达着以“人的全面发展”为中心的文化事业建设逻辑，推动着农民文化自醒、文化自觉的形成，既是当前巩固脱贫攻坚成果和实现乡村振兴发展的基本题旨，也是推进国家治理现代化的关键内容，更是当代中国民生政治的话语表达以及国家整合现代乡村社会的重要途径。长期以来，城乡二元分离的结构以及促进地方经济发展为导向的发展观，使农村公共文化服务长期都是中国基本公共服务质量提升的薄弱环节，并成为政府质量治理的关键问题域。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调，“促进满足人民文化需求和增强人民精神力量相统一，推进社会主义文化强国建设”。⑤显然，这就要求将国家文化治理实践与保障人民文化发展权相结合，全面提升公共文化服务水平。就农村地区而言，既要提升农村公共文化服务质量，也要有效发挥文化的治理属性，更要在充分保障农民文化发展权利的同时，增强农民的获得感、幸福感和效能感。2021年3月，《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》进一步指出，“推动公共文化服务高质量发展，是进一步深化文化体制改革，发展社会主义先进文化的重要任务，也是让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活，保障人民群众基本文化权益，满足对美好生活新期待的必然要求”。⑥由此，为人民群众提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的公共文化服务，将文化振兴融入乡村经济社会发展全局，高效发挥文化在国家治理中的应有功能，俨然成为现阶段中国农村公共文化服务改革创新的重大议题。

近年来，随着社会各界对公共服务质量相关理论与实践问题的深入讨论，农村公共文化服务质量的相关问题在政策文本与学术文献中得到关注。特别是，随着中国进入高质量发展的现代化建设进程，农村公共文化服务高质量发展的问题也引起学界的广泛探讨并形成了一些成果，主要集中在以下几方面：一是解读高质量发展的基本意旨。随着高质量进入国家治理现代化这一视野中，学者们普遍认为高质量发展范畴包含公共服务等民生事业。如兰旭凌、范逢春厘定了高质量发展所涉及的领域，认为高质量的范畴既包括经济发展、改革开放、城乡建设等传统宏观经济领域，也因社会主要矛盾的变化，囊括了生态环境、资源利用、社会民生等后工业时代话题。⑦与此同时，学界围绕高质量发展的目标及要求，解读了高质量发展的内涵。学者们普遍认为，高质量发展是以满足人民日益增长的美好生活需要为目标的高效率、公平与绿色发展，基本要求在于提高产品、服务的质量与标准。⑧高质量发展的本质旨在解决不平衡不充分发展问题、提高人民生活品质、促进社会公平正义的发展。⑨这些研究为我们理解农村公共文化服务高质量发展提供了思路。二是聚焦公共服务质量问题。公共服务质量问题一直都是学界关注的重点，学者们从基本概念、本质特征、质量改进等维度给出见解，在此基础上，个别学者关注了高质量公共服务体系的构建问题。如张锐昕、董丽全面审视了公共服务质量的交互、不可传递、模糊、依附等内在固有属性，以及公平正义性、参与性、规范性、目标相容性等外界赋予属性。⑩陈朝兵基于公共服务的特性清晰地界定了公共服务质量的概念，认为公共服务质量是指公共服务供给过程及结果中的固有特性满足相关规定要求和社会公众要求的程度。[11]李德国、陈振明不仅研究公共服务质量持续改进的现实举措，更立足于高质量发展的时代要求，探讨了公共服务体系高质量的内涵以及构建策略。他们认为，公共服务高质量发展的内涵包括接受对象的个体拥有更高品质的生活;服务输送系统的组织呈现高度的混合性特征;服务资源空间载体的城市发挥更显著的集聚优势;服务支撑系统的科学技术发挥更强劲的驱动作用。[12]三是关注农村公共文化服务高质量发展问题。目前，学界专门针对农村公共文化服务高质量发展的研究偏少，但也有部分学者探寻了农村公共文化服務高质量发展的关键问题与实施对策。如李金龙、刘巧兰认为，只有赋予农民群众在农村公共文化服务供给中的话语权，进而提高农村公共文化服务供需耦合度，才能推动农村公共文化服务向高质量转变。[13]李桂霞等则立足于新时代社会发展的新变化，从标准化、均等化、数字化、社会化以及法治化等维度分析了公共文化服务高质量发展的实践进路。[14]杨林、杨广勇从标准化视角对农村公共文化服务供给质量进行评价，并以此为农村公共文化服务高质量发展提供建议。[15]李国新则从制度创新视角对农村公共文化服务高质量发展提出方案。[16]

总的来看，既有研究从一般意义对“高质量”予以解读，并对公共服务质量展开讨论，然而针对农村公共文化服务高质量发展的专门研究甚少，既缺少对农村公共文化服务高质量发展的理性认知，也未对农村公共文化服务高质量发展的影响因素进行深入分析，这在一定程度上将会成为推进农村公共文化服务迈向高质量发展的掣肘。因此，这需要我们立足于中国农村发展实践场域，在廓清农村公共文化服务高质量发展基本内涵的基础上，梳理农村公共文化服务高质量发展的问题清单，确定农村公共文化服务高质量发展的行动框架，以激发乡村振兴“全面造血”能力来助推农村现代化发展。

二、农村公共文化服务高质量发展的基本内涵

农村公共文化服务高质量发展是中国特色社会主义现代化建设进入新发展阶段的必然要求，也是加快推进农业农村现代化的重要途径。厘清农村公共文化服务高质量发展的基本内涵，促进农村公共文化服务体系提标增效，已成为现代基层社会治理的核心议题。因公共服务包含内容较多且具有高度复杂性，若将农村公共文化服务高质量发展简单地等同于公共服务高质量发展，则会忽视农村场域的特殊性与文化的治理属性。因此，解码农村公共文化服务高质量发展的基本内涵，不能简单移植关于公共服务质量的定义，需明确农村公共文化是价值规范与物质形态的统一体，须立足于农村公共文化服务高质量发展全过程，以一种集成思维方式，从“价值-结构-功能-过程-结果”等维度以系统考量。

（一）价值导向：民生引领、品质共享

价值导向体现农村公共文化服务高质量发展的精髓与灵魂，是推动农村公共文化服务高质量发展由“理论”走向“实践”的目标旨归。“民生引领、品质共享”的价值导向是遵从社会发展公平，以全面推进城乡公共文化服务质量均等与共享，提高农村地区文化民生水平，保障农民充分感知公共文化服务品质高效性、服务持续性、结构均衡性、供给有效性为理念内核，致力于促进农民整体精神特质普遍提高及其自由全面发展。所谓服务质量，本属于市场营销学范畴，指市场组织能满足或超过顾客期望的能力，也可理解为顾客的满意度，或是预期服务质量与感知服务质量的不同。[17]将市场营销学中的“服务质量”一词置入农村公共文化服务领域，一定程度上有助于理解农村公共文化服务高质量发展。但农村公共文化服务具有公共性，这赋予农村公共文化服务高质量发展特定的价值属性，它并非以功利计算逻辑下的物质产品优质发展的所获经济收益为目的，而是以社会收益计算下增进公共利益为价值旨趣。党的十八大以来，在国家治理体系与治理能力现代化成为社会发展总目标的牵引下，国家开始以治理逻辑推动文化民生建设以造就深刻的中国文化品位。[18]进入新时代，国家在农村场域的文化民生事业建设还未完成，城乡之间的公共文化服务质量还存在较大差异。农村公共文化服务高质量发展作为农村公共文化服务水平的优化升级，以及现代农村公共文化服务体系的创新发展，本质上是国家文化事业创新发展的延续。因此，农村公共文化服务高质量发展是以“民生引领、品质共享”为价值导向。

（二）主体结构：多主体合作、动态化调适

从结构性维度理解农村公共文化服务高质量发展，强调的是农村公共文化服务高质量发展所依托的主体结构形态。“多主体合作、动态化调适”指政府、市场、社会及农民等多维、多域、多界主体共同参与行动，根据各地区、各区域农村公共文化服务建设的特殊性，动态化调适主体组合方式的一种复合型结构形态。多主体合作参与的主体结构是当代中国社会治理体制创新的最优选择，这种主体结构下的运行机制在治理功能方面具有极强的扩散效应。[19]在公共服务领域中，复合型主体是政府、市场和社会的组成样态，其目的是有效地整合资源，打破不同供给主体间的分立壁垒。因为，只有明确行为主体的权责边界、激活其参与活力，才能有效撬动和助力乡村振兴发展。[20]然而，政府、市场、社会的参与动机不同，因而在公共产品资源配置方式、价值目标、行动逻辑上存在差异，并且各自具有其特殊优势与劣势。尽管，在面对现代农村社会转型过程中出现的公共文化空间消解、利益分化、价值观念弥散和组织架构碎片化等诸多不稳定因素时，政府能更好地统筹和规划农村公共文化服务高质量发展的方向，并确保农村公共文化服务高质量遵循“人本发展”的公共性逻辑。但行政逻辑下的公共性，虽描述的是政府活动的性质，但要得到维护和发展，不能期待仅在国家共同体之内部实现，而要在与社会共同体的互动中得到彰显。[21]市场作为互动主体之一，可有效增强农村公共文化产品供给的活力，提高农村公共文化服务能力与效率。社会作为另一互动主体，承接着政府的部分职能，在聚合与吸引社会资源方面发挥着天然的优势。整体上看，农村公共文化服务供给过程中各主体之间已形成相互交融的趋势，呈现出“政府主导、市场引导、社会参与”的特征。然而，因中国农村分布较广，各地区多主体的发展程度、参与广度和参与效度都不相同，农村公共文化服务质量的改进水平呈现较大空间分布差异。这就需要各地区在明确政府、市场与社会各自优势的情况下，根据各主体发展的情况和农村公共文化质量建设实际，寻求政府主导下的多元主体动态复合，以契合不同地区农村公共文化服务高质量发展的现实需要。因此，农村公共文化服务高质量发展应具有“多主体合作、动态化调适”的复合型主体结构形态。

（三）功能效果：精准供给、供需耦合

从功能性维度理解农村公共文化服务高质量发展，主要是强调农村公共文化服务高质量发展主体复合、资源整合功能的外在表现形式及其作用效果。相较于有型产品的质量，公共文化服务质量无法完全固化于某个实体上，只能通过公共服务供给者与服务对象之间的相互作用和影响来实现。因此，农村公共文化服务高质量发展的功能效果，须从“供给”与“需求”的趋同与耦合状态予以考察。“精准供给、供需耦合”是农村公共文化服务高质量发展功能效果的集中体现，强调对农民幸福感、获得感等多层次文化需求的针对性回应，这也是现代化进程中农民公共理性建构的初始条件。实质上，供给与需求之间的辩证统一是农村公共文化高效能供给的合理化选择。[22]农村公共文化服务高质量发展则是从过去的外延式“量”的扩张转变为内涵式“质”的提升，关注了包含供给效能在内的公共文化服务整体效能提升。[23]这既要精准识别需求，有效供给公共文化产品，也要通过供给引导需求，发挥公共文化服务的政治引领、精神培育等功能。精准供给是当前公共文化资源有效配置、供需良性循环与耦合的前提，有利于解决农村公共文化服务供給低效、无效以及农村文化治理内卷化等问题。由于文化具有认知、教化、沟通、凝聚和娱乐等功能，这些功能决定了文化在国家发展中的积极作用。[24]因此，只有将需求侧有效管理与供给侧结构性改革相结合，以高品质文化产品供给引导农民生成高品位的文化需求，才能有效克服农民良莠不齐的文化需求，解决低俗文化需求弥漫以及农村微观场景中公共精神匮乏等问题。因此，“精准供给、供需耦合”是农村公共文化服务高质量发展功能效果的具体体现。

（四）驱动过程：技术引领、规则协同

从过程性维度理解农村公共文化服务高质量发展，关注的是农村公共文化服务高质量发展的治理工具及路径依赖。“技术引领、规则协同”是指在农村公共文化服务高质量发展过程中，技术与制度规则实现双向循环的链接与互嵌，高新技术赋能公共文化服务体系时，制度规则协同技术的发展与应用。技术与制度规则相互联系、相互制约，信息技术的使用往往受组织环境与制度环境的双重影响。[25]近些年来，数字化转型的作用力开始影响社会，呈现与传统社会不同的时空观、泛联性和场景化特征。[26]大数据、AI、云计算等智慧技术应用到农村公共文化服务高质量发展过程中，可对农民的行为进行预测和追踪，使农民的行为数据能被系统化、规模化掌握，在精准预测农村地区公共文化需求时，可对服务主体、服务对象的行为过程进行全程数据化监督，并以此搭建共享式的智能平台，整体上推进农村公共文化服务的精准识别、科学决策、管理规范、监督透明和平台智能。现代智能技术的赋能对政府机构的组织结构、工作流程、程序标准等都将带来深刻影响，一定程度上推动着农村公共文化服务制度规则的重塑。因为，任何技术创新的出现，都依赖于新的科学知识以及相应的激励结构，而后者又依赖于特定的社会制度条件。[27]制度规则具有根本性、规范性、保障性等特征，只有通过制度规则自身变革来协同技术的发展与应用，才能更好地促进既有农村公共文化服务制度创新，使新技术在农村公共文化服务中得到有效应用。因此，农村公共文化服务高质量发展是以“技术引领、规则协同”为驱动过程。

（五）目标结果：服务高品质、治理高效能

从目标性维度理解农村公共文化服务高质量发展，强调的是农村公共文化服务高质量发展要实现的最终目的。“服务高品质、治理高效能”是立足于农民文化权责统一，要求农村公共文化服务高质量发展既要秉承价值理性的目标以实现服务高品质，也要坚守工具理性的目标以实现治理的科学性、高效性，并以两者的相融共生来解决农民的文化权利与文化责任相统一的乡村共同体建设问题。“共同体”观念源于古典时期，强调公民的个人责任，共同体在赋予个人权利的同时，也要求个体尽责。文化服务高品质坚持质量引领，以公共文化服务“高线”标准构建为基础，旨在使农民享受便捷、公平、优质的公共文化服务，以提供高标准、共享式的公共文化产品，重构农村社会公共空间及文化服务形态，进而保障农民的文化发展权。在乡村振兴背景下，赋予农民相应的、完善的权利，是农民主体性构建的重要途径。[28]公共文化服务高品质是文化治理高效能的前提，而文化治理借助制度与法律体系等载体能使文化的社会整合、调控导向、教育塑造、传播辐射等功能得以合理规范，从而实现“文化善治”的功能。[29]文化治理高效能在强调“文化治理”的社会整合、价值引领功能时，更强调制度、法律等体系的完备性，以此凸显农民作为个体实现现代化的价值功能，从而广泛凝聚共识，使得基层社会整合具有有效性、持续性，这可以有效解决农村现代化过程中个人利益与公共利益相冲突的问题，从而建构农民对于乡村共同体的公共责任。实质上，不管是各类文化场所，还是公共文化服务中的审美文化，它们被精心组织嵌入文化治理体系中的目的就是要在规则、信仰和价值中带来一系列变化。因此，人们寄望这种经过精心设计的文化符号能够超越公民的行为层面进入人的心灵内部，从而培养能够自我反思和自我提升的主体。[30]因此，农村公共文化服务高质量发展的目标结果在于“服务高品质、治理高效能”。

综上所述，在国家治理现代化进入高标准、高水平建设的新时期，我们可以大致廓清农村公共文化服务高质量发展的基本内涵：它具有“民生引领、品质共享”的价值导向，“多主体合作、动态化调适”的主体结构，“精准供给、供需耦合”的功能效果，“技术引领、规则协同”的驱动过程以及“服务高品质、治理高效能”的目标结果。

三、农村公共文化服务高质量发展的问题清单

新时代，农村公共文化服务高质量发展已成为一个内容日渐丰富的词汇，它并非仅仅是农村场域中公共文化服务的优质化供给，更是要在发展过程中实现农民的自由而全面的发展。可以说，农村公共文化服务高质量发展是以人的现代性来凝聚现代农村社会文化治理的资本要素，通过文化治理来培育现代农村的公共性以重构乡村共同体，并致力于推动农民在共享高品质文化服务与全面提升文化治理效能的过程中实现权责同构，这全面勾勒了国家治理现代化进程中农村文化民生与文化治理的建设逻辑和未来图景。然而，随着乡村社会发展进入巩固脱贫攻坚成果和实现乡村振兴发展的新阶段，农村公共文化服务高质量发展也面临诸如主体缺乏高效联动与融通、标准化体系建设创新不足、数字技术赋能水平较低、质量共享机制不健全等掣肘因素，这些因素在很大程度上限制了农村公共文化服务高质量发展。

（一）主体缺乏高效联动与融通

主体间的联动与融通是指政府内部体系间上下融通，政府各职能部门间相互连接、优势互补以及政府与市场、社会内外相接和有机互动。公共价值管理理论主张通过政治过程的重建、社会自我建构以及自主治理来实现公共服务的有效供给。[31]农村公共文化服务高质量发展是一种集聚“活力”与“效率”的发展模式，也是一种积极吸纳各类治理模式优势的新治理模式。它需要在综合利用多种文化发展要素、吸纳协同社会多元力量的基础上，构建多元协同的合作治理模式，从而实現多元发展动力的有效组合和良性互动。[32]同时，必须明确政府、市场、社会和农民在公共文化服务供给中的职责分工。权责边界明晰是多元主体联动与融通的前提，影响着农村公共文化服务高质量发展的效率和效能。当前农村公共文化服务发展仍面临多元主体缺乏高效联动与融通的问题。一方面，政府管理层级间、职能部门间权责不清、信息不通。农村公共文化服务运作通常受到行政压力、部门利益和政绩考核的影响[33]，这使得上下级政府间出现职责同构、事权范围模糊、支出责任不明等问题。而以GDP增长评定政绩的倾向，激发了地方政府追求税收增长的积极性，公共支出偏好于基础设施建设和自然资源开发等收益本土化、投资回报快的生产性项目。[34]农村公共文化服务高质量发展动力不足，基层政府陷入事权与支出责任的窘境中，阻碍了政府公共文化服务治理能力的提升。同时，横向的不同职能部门间存在“部门主义”现象，导致信息、资源无法在不同职能部门扩散和共享，协调较为困难。另一方面，在政策制度体系制约、激励机制缺位、参与空间受限、社会资本商业性与文化公共性矛盾等因素的掣肘下，社会力量参与公共文化服务实践存在较大困境。[35]政府仍主导着农村公共文化服务质量建设与发展，社会参与的深度、广度、效度均不足，政府与社会之间的协同受到制约。况且，在缺乏有效正向约束与反向约束条件下，市场参与供给农村公共文化服务存在结构性失调、重复投资和过度竞争、质量下降、社会成员之间与地区之间不平等等问题。此外，农民在农村公共文化服务高质量发展中的决策参与、公共利益承诺等方面表现得动机不足，因需求表达的话语权微弱，农民参与意识趋弱、参与动力不足等问题依然存在。

（二）标准化体系建设创新不足

在基本公共服务领域，标准化具有政治化价值、管理化价值及制度化价值的公共服务治理功能。[36]标准化体系构建有助于农村公共文化服务质量管理成为可量化、可考核的过程，可为农村公共文化服务高质量发展提供行动指南，为实践绩效考核提供可测评的指标体系。随着中国迈入现代化建设新阶段、新征程，农村公共文化服务标准化体系建设面临创新不足的问题，严重阻碍着农村公共文化服务高质量发展。一方面，农村公共文化服务质量的“高线”标准缺失。当前，在国家基本公共文化服务标准的指导下，各级政府已建立关于农村公共文化服务产品供给数量、基础设施建设及相关资源保障的“低线”标准。如2018年国务院下發《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，明确了基本公共服务质量要求。然而，既有的公共文化服务质量标准仅发挥了“兜底”保障功能，并未及时回应高质量导向下乡村振兴发展的新要求，农村公共文化服务供需错配、低质低效等问题并未得到有效解决。另一方面，标准化体系建设的普遍性与特殊性相分离。目前，各地在探索建立农村公共文化服务标准化框架时，主要是建立与国家标准相统一的基本农村公共文化产品供给、实施、保障等“兜底”标准，一定程度上忽视了区域内农村公共文化建设与农民文化需求的实情，未体现不同区域间的差异性和特殊性，这使农村公共文化服务供给“悬浮化”问题更为凸显。因此，针对农村公共文化服务优质化、均衡性的需求目标，创新标准化体系建设，全面构建高质量导向的农村公共文化服务测度标准并实施有效监测意义重大。

（三）数字技术赋能水平较低

随着政府数字化转型的加快，政府结构、治理模式、服务手段将进一步发生变化。[37]数字技术嵌入农村公共文化事业建设，有助于政府动态地精准识别需求信息来消减文化服务堕距现象，通过弥合社会化生产与个性化消费之间的对接缝隙以打造共建共享的文化共治格局，从而促进公共文化服务以供引需、供需互进的良性循环，提高公共文化服务的可及性与文化产品内容的契合性。[38]然而，大数据、云计算在推动农村公共文化服务高质量发展时，面临平台化建设水平低、运用能力较弱、相关资源支撑不足等问题，技术引领农村文化事业建设高效率受到严重制约。一方面，农村公共文化服务资源平台建设的数字化水平较低，覆盖范围有限且城乡差异明显。农村公共文化服务领域中的数据收集、分析和处理等面临障碍，农村公共文化服务供给效率难以提高。另一方面，数据管理和应用能力不足，难以深度挖掘农村公共文化服务数据。当前，在农村公共文化服务供给过程中，对大数据的应用大多只重视数据的简单储存，很少对收集储存的数据进行深入挖掘和分析处理，数据资源普遍存在质量差、标准规范缺乏、管理能力弱、数据价值难以利用的问题。[39]此外，数字技术的运用缺乏相关资源的支撑与保障。当前，农村公共文化数字化建设仍处于初步探索阶段，不仅建设资金投入不足，并且在数字技术运用的全过程中，不管是数据获取抑或数据的分析和动态追踪，其专业性技术应用的信息化人才严重匮乏。总之，数字技术在农村公共文化事业建设发展中的低水平嵌入，往往制约着农村公共文化服务高质量发展。

（四）质量共享机制不健全

实现城乡间公共文化服务质量的均等共享，是推进城乡公共文化服务一体化发展的关键途径，也是国家治理现代化进程中公共文化服务发展与创新的话语表达，更是实现农村公共文化服务高质量发展的手段与目的，这有赖于有效的机制建设作为保障。农村公共文化服务进入高质量发展阶段，以“质量共享”为核心的各项机制还未完善、健全。一方面，农民权利表达机制有待健全完善。共享是一个利益分配问题，也是一个权利问题，政治地位和权利的平等是人们共享发展机会和成果的前提。[40]农民权利表达机制体现着农民话语权的实践与行使，以及真实需求的有效反馈。在农村公共文化服务供给过程中，农民不充分的话语权利是其话语权不足的直接体现。[41]当前，农民权利表达机制的不健全、不完善，使农村公共文化服务供给过程并未突破路径依赖，仍遵循“自上而下”的决策方式，往往致使农村公共文化产品供需脱节。如有学者在对农家书屋可及性评价的研究中发现，农家书屋服务存在可知晓性不乐观、可获得性弱、可接受性差、可适应性弱等问题。[42]另一方面，农民需求征询反馈机制建设不足。当前，因缺乏相应的农民需求征询反馈机制，公共文化产品供给有效性不足，与当地经济社会发展的关联性不够，政府的巨大投入并不能高效地赢得农民的满意度与获得感。[43]同时，因质量水平动态监测机制不完善，农村公共文化优质化服务过程与服务结果难以控制。目前，农村公共文化服务质量监测仅对评价体系给予全面观照，对质量监测的影响因素缺乏探究，也未构建有效的服务质量监测机制。在农村信息技术化水平较低的情况下，农村公共文化服务质量监测的方式较为单一，主要是以农民满意度作为测评结果，仅对服务质量进行静态分析，对服务质量水平的动态变化缺乏有效跟踪监测。总之，在农村公共文化服务供给过程中，农村权利表达机制、农村需求征询反馈机制以及质量水平动态检测机制的不健全、不完善，一定程度上弱化了农民对农村公共文化服务质量共享的体验感、可及性。

四、农村公共文化服务高质量发展的行动框架

农村公共文化服务高质量发展是民生领域改革的再出发、再起步，是党和政府践行“以人民为中心”发展思想的集中体现，是对农民美好文化生活需要的及时、针对性回应。这凸显了优质公共文化资源在农村场域中均衡供给的现代公共治理要求，彰显着政府改善公共服务质量的职责要求，是农村公共文化服务供给过程中农民文化权责同构得以实现的关键路径。新时代，为有效推进农村公共文化服务高质量发展并破除发展制约瓶颈，须以理念行动建立全过程质量治理理念、以复合治理行动实现全主体联动融通、以智治行动实现高品质服务全流程追踪、以政策创新行动实现制度结构全周期改进，通过集成化改革推进全要素提标增效和全过程质量提升，进而充分发挥农村公共文化服务的整体性治理效能。

（一）理念行动：建立全过程质量治理理念

农村公共文化服务高质量发展是根据一定理念、采取一定制度安排和具体技术手段来促进农村公共文化服务迈向高质量发展的实践活动。全过程质量治理理念是立足于满足农民美好文化生活为目标，以提供更具获得感、可及性的公共文化服务为旨归，要求在需求链、供给链、管理链与评估链进行全过程质量优化的一种价值理念。首先，需求链质量治理要求精准识别农民的个体化差异、个性化需求，精准识别、区分不同农民的个体文化权益，尤其关注农村地区弱势群体的文化权益分配，充分尊重农民在农村公共文化治理中的地位、角色和作用。其次，供给链质量治理要求提升政府公共服务供给能力，优化基层政府组织结构并合理配置公共文化资源，高效地提供差异化、优质化、精准化的公共文化产品。再次，管理链质量治理要求着力推进数字政府转型与创新，协同并整合各参与主体，借助数字化信息平台进行信息共享与交流，科学合理地划分农村公共文化服务的责任标准、事权范围，实现现代农村公共文化服务体系的协调、高效运行。最后，评估链质量治理则要求发挥农村公共文化服务质量监测作用，建立以农民高度感知为基础的农村公共文化服务质量多维评价指标体系，通过技术赋能，融合全过程价值诉求，实现“供给-反馈”的良性循环。

（二）复合治理行动：实现全主体高效能联动融通

全主体高效能联动融通是农村公共文化服务高质量发展的重要保障，须以复合治理行动来推进。复合治理行动旨在农村公共文化服务供给过程中融合公共性、市场性及社会性，形成具有差异性、能动性及开放性的公共文化服务供给系统，促使各主体共同行动并凭借自身优势和资源平等对话、达成共识、确立共同目标，并以此为基础持续、稳定地供给更加合理有效的公共文化资源。这就要求政府、市场、社会等参与主体必须明确各自功能优势及权责边界，在充分发挥其功能优势的基础上实现功能互补，通过全主体联动融通的复合治理行动来赋能农村公共文化服务供给全过程，并形成党建引领、政府主导、市场引導、社会参与的良性互动公共文化服务供给格局。首先，加强基层党组织建设，发挥基层党组织在农村公共文化服务供给过程中的引领作用，统筹协调全主体复合治理过程，整合不同利益诉求及价值观念，进而形成助推农村公共文化服务高质量发展的复合行动合力。其次，推进政府、市场与社会的复合行动。一方面，政府通过公共政策制定、统筹规划等优势，促使市场加强、优化农村公共文化服务质量建设，并综合运用合同承包、特许经营，引导市场积极参与，维护市场主体的主体地位，实现政府、市场在农村公共文化服务供给过程中的复合行动。另一方面，在市场与社会之间建立利益协商、资源共享、权责明确的互惠共享关系，通过在供给链实现资源、能力和技术等要素在农村公共文化服务供给过程中的相互嵌入，进而依托供给职能化、专业化平台实现农村公共文化服务的复合式供给。

（三）智治行动：实现高品质服务全流程追踪

实现农村公共文化服务高质量发展，须对农村公共文化的需求输入、产品供给、组织管理、结果输出等整个流程进行智慧化质量监测控制，以高品质服务实现供给过程全覆盖，真正实现农村公共文化服务供需高匹配。智治行动是借助大数据、人工智能等高新技术工具的有序有效运用，精准识别需求并高效率供给公共文化产品，重塑政府公共文化服务管理生态，重构政府精准化公共文化服务方式，优化公共文化服务整个流程，提升农民对服务质量的感知度，形成对高品质服务质量的全流程追踪。首先，利用网络化、智能化技术优化整合组织结构并重塑政府服务流程，在提升基层政府公共文化服务效率时，精准识别、有效反馈、妥善解决农民的多元文化诉求。其次，加快构建以信息互通、动态追踪、系统集成为核心的农村公共文化服务数据库，对所需信息软件、智能技术和服务平台等一系列项目研发给予政策支持，制定规范化的基础数据信息采集、储存、分配和共享标准，建立服务数据交互系统和高质量的信息交互平台，从而实现各级各类公共文化服务网络间的资源共享、互联互通。最后，注重资源库的智能扩容，保障农村公共文化服务的覆盖率、充分性，着力突破主体间界限和体制约束，在充分考虑信息的共享、安全和公平等问题基础上，制定相关制度、规则和程序来规范信息采集、存储、分配及应用流程，促使信息资源在农村公共文化服务过程中的深度共享、系统整合与有效应用。

（四）政策创新行动：实现网链性制度结构全周期改进

制度以其根本性、确定性、规范性推动着农村公共文化服务均等化、优质化发展。农村公共文化服务质量改进的重点在于其必须与制度安排相匹配，当旧的制度安排不再适应农村经济社会新发展时，应以新制度替代旧制度，质量改进的着力点也要做出相应调整。随着国家治理现代化进入高水平发展新阶段，通过政策创新行动实现网链性制度结构全周期改进，已成为农村公共文化服务高质量发展的保障性条件。目前，国家已颁布《2019年全国基层文化和旅游公共服务队伍培训工作计划》《公共文化服务保障法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》等政策文件，纵向上建构了农村公共文化服务制度建设的顶层设计，横向上则构建了党建引领、政府主导、市场引导、社会参与的多元供给体系、筹资体系以及运行管理体制机制等基本制度安排，最终形成内容较为丰富、全面的网链性制度结构。然而，在农村公共文化服务发展过程中，关于智能技术的高效嵌入、政府购买公共文化服务的风险管理、各级政府及不同部门间财权和事权相匹配等制度保障相对匮乏，这使主体融通、技术应用、质量共享和服务体系创新缺乏根本保障，一定程度上对农村公共文化服务高质量发展造成阻滞。因此，这就需要以持续的政策创新来打造具有多维性、丰富性且更具工具理性与价值理性的制度结构。一方面，立足于农村公共文化服务高质量发展实际出台标准化、专业化的责任分摊政策，将问责制度机制贯穿于农村公共文化服务高质量发展的全过程、全周期。另一方面，制定涉及大数据、云计算、物联网等高新技术有效应用的人才支持政策、财政保障政策等，将全方位保障落实于农村公共文化服务高新技术应用的全过程、全周期。同时，通过政府的标准化政策制定，构建农村公共文化服务高质量发展的“高线”质量标准，将动态质量监测和质量控制贯穿于标准化体系建设的全过程、全周期，畅通农民需求表达渠道、实时获取农民文化需求的动态变化，从而更好地规范质量检测过程和反馈监测结果。

① 朱启臻、吴玉敏：《乡村价值：从脱贫攻坚到乡村振兴的行动范式》，《党政研究》2020年第5期。

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（责任编辑：何 频）