适老化信息服务政策量化评价研究——基于PMC指数模型

刘伊琳

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉，430074）

一、引言

随着互联网以及移动通信技术的快速普及和迭代更新，数字革命正推动日常生活、公共服务等诸多领域的巨大变革，而社会发展的另一趋势是人口老龄化问题加剧，两者是社会发展的“一体两面”：一方面是智慧化的服务供给更有利于人们的个性化需求满足，另一方面是数字不平等加剧背景下的代际差异日渐增大。国家统计局数据显示，截至2019年末，我国60岁以上人口约2.54亿人。“十四五”期间，我国将从轻度老龄化社会迈入中度老龄化社会。随着信息社会的发展，数字时代的边缘化问题逐渐呈现，以老年人为主体的弱势群体很容易被排除在数字红利之外。截至2020年12月，我国非网民有4.16亿人，其中46%为60岁以上老年人（中国互联网络信息中心，2021）。如何弥合数字鸿沟，促进银发群体融入数字社会，共享治理成果，成为决策者亟须解决的问题。因此，国务院办公厅于2020年11月印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》（国办发〔2020〕45号），从制度层面保障技术反哺老年群体生活与服务，有关部委，省、自治区、直辖市相继出台有关工作方案、实施意见，促进政策落实落地。

政策文本不仅反映了政策的目标和结果，也体现出政府决策过程中的重要信息，对于政策执行起着至关重要的作用。目前该类政策处于执行初期阶段，学界对相关适老化信息服务政策分析与评价体系构建的探究着墨较少，已有的少数几篇研究文献均以归纳解读为主，缺少量化的系统性分析。有效的政策评价能快速发现政策的薄弱环节，有针对性地提供政策组合与调整。本文拟以老龄化和信息化为切入点，将语义网络分析与内容分析相结合，综合运用政策工具与PMC指数模型，为适老化信息服务政策评估提供范式参考，并利用PMC曲面图，形象化展示政策优势与不足，以期为适老化信息服务政策的完善与调整提供依据。

二、相关研究回顾

相比国外适老化信息服务政策研究，我国对信息技术普适性的重视较晚，这使得我国学界对于相关政策文本的评价与分析起步较晚，目前相关研究成果较少。少数学者以定性分析为主，针对信息无障碍法规政策，结合国外相关法规政策梳理提出可行性建议（周晓英等，2008；孙祯祥，2008）。已有政策文本研究多侧重于老龄化或信息化之单一方面，其主题包括养老服务、人工智能、大数据政策等。从研究内容来看，主要有以下两个方面。一是对政策发展脉络进行梳理，分析政策发展历程中的侧重点和历史经验。有学者梳理了我国各级政府有关老年服务的四个发展阶段，总结了老年服务中观念、资金、制度、机制等方面的不足与优化路径（张旭升 等，2011）。敬乂嘉（2020）通过梳理我国1982—2015年的老龄政策发现，政府治理是我国目前老龄治理的核心，合作治理和自治理正逐渐成长。二是对政策文本进行内容分析。越来越多的学者把定量分析方法运用于政策文本研究中，将政策文本转化为文字形式的数据，在老龄政策研究中以政策工具视角为主。刘亚娜 等（2019）基于政策工具的类型、内涵及特点构建二维分析框架，对京津冀“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划政策进行分析。其研究发现，京津冀三地政策选用工具大致相同，但在基本原则、政策目标、保障机制等方面的侧重点各有不同。也有学者从参与主体、政策工具、创新价值链三维度出发，通过文本单元编码和词云对我国养老产业政策进行纵横向分析，以期优化我国养老产业政策的整体布局（李晓娣 等，2021）。

从相关主题的政策评价与分析研究来看，学者们大多建立了各自的评价体系，但评价指标的多元性不足，并缺乏针对研究主题的创新性指标设计。PMC指数模型结合政策主题特点，从多个维度设置不同变量评价政策的内部一致性，评价结果利用PMC曲面图，精准直观地识别政策对象的优缺点（方永恒 等，2020）。该模型最早由Ruiz Estrada（2008）基于Omnia Mobilis（万物皆在运动）假说提出，基于政策类型、政策领域等10个主变量50个子变量，评价特定类型政策的优势与不足。这一理论方法成为政策分析的新途径，近几年被我国学者运用到新能源汽车产业、保障性住房、养老服务、创新创业等政策研究中，被证实是政策整体设计和指标调整的有效依据。已有研究对PMC指数模型的指标补充和模型创新，为本文评价适老化信息服务政策提供了方法和理论支撑。

三、适老化信息服务政策模型与数据

（一）指标选择与模型建立

近几年我国高度重视信息化、数字化发展，但政策重心集中于数字经济的基础设施建设、相关产业发展等，忽视了信息化与老龄化碰撞下的数字鸿沟问题。直至2020年国务院提出要解决老年人运用智能技术的困难，各级政府陆续出台相关政策，信息化有关政策开始从建设向服务转变，从普适性向人本化、个性化转变。该类政策制定主体涉及老龄、工业信息化、医疗保障、商务等多个部门，且多以国办发〔2020〕45号文为制定依据。为了系统、全面地获取有关政策文本，本研究采取以下三种检索策略：一是在国务院及其直属机构国家医疗保障局和其他有关部委的门户网站搜索有关文件；二是搜索“北大法宝”（http://www.pkulaw.cn/）数据库，以“老年人”“智能技术”“信息无障碍”“智慧助老”为关键词；三是在谷歌和百度等搜索引擎的帮助下，对收集的政策进行补充。通过上述方法，检索到2020年9月至2021年2月发布的共38条政策文本。

对政策文本运用ROSTCM 6.0软件进行分词、高频词提取，过滤无意义词，进行特征提取和共线矩阵后，建立适老化信息服务政策的主题词语义网络图谱。从图1可看出，位于中心的“服务”“老年人”“智能”“技术”为政策文本的核心关键词，可见相关政策均是为了利用智能技术更好地为老年群体服务，核心高频词向四周发散的关键词包括：“医疗”“应用”等政策领域的词语，“落实”“指导”“分工”等政策保障类词语，“部门”“机构”等政策执行主体类词语，“便利”“完善”“需求”等政策作用类词语。通过梳理文本结构和网络子群的主次关系，为下一步识别变量提供有效参考依据。

图1 适老化信息服务政策的主题词语义网络图谱

本研究基于高频词和语义网络分析，结合该类文本特点并参考学界已有PMC指数研究，去掉宽泛或无意义的评价指标，最终选择与主题文本匹配的10个一级变量和52个二级变量，构成适老化信息服务政策PMC评价指标体系。其中二级变量政策保障、政策创新、政策作用借助文本挖掘建立，其他参考Ruiz Estrada等学者（2008）的有关研究设置（见表1）。因政策工具能反映政策制定者和实践者如何通过有效干预实现既定目标，本研究加入了Rothwell等（1985）提出的供给型、环境型和需求型的政策工具分类变量。该分类标准淡化政府力量的色彩，强调供给与需求的作用，与我国适老化信息服务政策环境较为吻合，可对政策进行更好分析与解读。为使所有变量具有相同权重，对二级变量采用二进制法赋值，通过文本挖掘将符合变量的标准赋值为1，将不符合变量的标准赋值为0。

表1 （续）

表1 适老化信息服务政策PMC评价指标体系及评价标准

（二）PMC指数计算

PMC指数计算主要包括四个步骤：建立多投入产出表；根据文本挖掘为变量赋值[见式（1）式（2）]；根据式（3）计算一级变量值；将一级指标按式（4）求和，得到PMC指数。

其中t为一级变量，j为二级变量。

最后根据政策具体得分进行等级划分，指数在9到10之间为完美，在7到8.99之间为优秀，在5到6.99之间为可接受，在0到4.99之间为不达标。为更加直观地展示各项政策的PMC指数评价结果，建立3×3矩阵，剔除无二级变量的X10，包含九个一级变量的指数结果，构建成一个对称曲面。PMC曲面计算如式（5）所示。

四、实证分析

（一）评估对象

为保障样本范围的广泛性和可比性，使研究更具有参考价值和复制意义，本文从30项政策中选择9项具有代表性的政策进行评估，其中包括：国务院办公厅核心政策1项，各部委专项政策3项，省级政策3项，地市级政策2项。选取标准为发文机关与该类政策直接相关，如老龄办、工业和信息化部，或为国办发〔2020〕45号文中出现的高频负责部门，且政策涉及不同时间段以及医疗、交通、金融、公共服务、智慧助老等细分内容（见表2）。

表2 适老化信息服务政策分析样本及时间

（二）结果分析

在上述评价体系的基础上，建立了9项政策的多投入产出表（见表3）。为减少政策评估中的主观误差，对评分指标进行了严格控制。只在政策内容中相关指标内容明显时加分数，否则不加分数。对于不能确定或主观成分强的指标，在与其他研究人员讨论后确定。如果讨论结果一致，即指标内容相关，则加分；否则不加分。该方法可以减少主观误差，使评价结果更加公平。按照PMC指数计算方法对9项政策进行计算（见表4）。总体来说，政策设计较为合理，PMC指数均值为7.38，其中5项政策为优秀，4项为可接受。国务院办公厅发布的政策（P1）评分最高，该政策的完备度和科学性最强，能为未来国家整体适老化信息服务政策制定提供有效指导。根据排名来看，政策PMC评价等级与发布时间和发布机关并无直接联系。

表3 （续）

表3 9项适老化信息服务政策的多投入产出表

表4 9项适老化信息服务政策的PMC指数

从各一级指标的得分均值来看：除X10（政策公开）外，X1（政策类型）、X8（政策评价）、X9（政策作用）得分较高，说明政策样本基本覆盖预测、建议、监管、描述、引导等不同的政策性质，政策大体上满足有依据、有目标、有方案、有规划、有分工的要求，最终为实现老年人对智能技术可用、敢用、有用服务；得分较低的两项指标是X2（政策时效）和X7（政策创新）。为进一步剖析政策制定的内在机理和运作机制，对政策样本二级指标进行加总，发现在政策时效中以短期规划和年度规划为主，缺乏3年以上长期规划；在政策创新中，与老年群体相关的服务场景梳理成为一大亮点，并结合疫情防控的阶段性特点，制定老年人应急管理有关内容。但在个人隐私保护和数据共享两个方面，部委及省市级政策体现不明显。二级变量总分较低的有X6（政策执行机构）的国家各部委，这与政策制定机构的层级有关。X4（政策工具）中的财政支持、X5（政策保障）中的成立领导小组得分也较低，说明该类政策制定中财政补贴等资金支持力度不足，且缺乏专项统筹领导与协调。

下面结合PMC曲面，对4类不同层级的政策进行逐一具体分析。由于篇幅所限，本文仅展示PMC分值最高（P1）和最低（P9）的两项政策的曲面图（见图2、图3）。图2、图3中不同的色块构面表示变量的不同分数，各种政策的优缺点可以根据表面的凹凸程度来判断，凸面表示相应评价变量的分数较高，凹面则表示相应评价指标的分数较低（张永安 等，2018）。

图2 P1的PMC曲面图

图3 P9的PMC曲面图

1．国家部委政策

在四项国家部委政策中，P1的PMC指数为8.89，排名第一，作为第一项适老化信息服务类政策，该政策设计相对合理科学，综合考虑了政治、经济、社会服务等各个领域，组合使用供给型、需求型、环境型等多种政策工具，采用排查、分解、监督、评估全流程政策保障体系，涵盖政府、企业、行业协会、社区等多层次、宽领域的执行机构，实现了适老化智能技术与信息服务的多主体供给，并结合数字化发展趋势以及疫情防控阶段性背景，创新性提出老年群体场景梳理、应急管理、隐私保护与数据共享的新要求。但其在X2（政策时效）方面仍有不足，政策设计以传统线下到创新线上的过渡阶段规划为主，若进一步完善，可针对数字化信息化发展的不同阶段，确立适老化信息服务的长期目标。

P2、P4为国家部委的专项政策，其PMC指数分别为8.23和6.17，排名为第三和第八。P4样本表述较为宏观，规划不够具体，在政策保障中方法运用较少。老年群体的信息安全与隐私保护在政策中有所体现，但忽视了其他政策创新。根据指数绝对值低于平均值来判断政策改善的顺序，优先考虑绝对值较大的改善（Yang et al.，2021），因此，完善顺序为X1-X7-X2-X5-X8。P2比P4的政策规划更为具体，政策执行机构以政府、企事业单位为主。虽然该政策聚焦于人力资源与社会保障领域的公共服务提供；但有关社会力量的培育与补充可优化公共服务体验，因此可从X6加以完善。P3为国家七部委联合发布的政策，已有研究表明，多部委联合发布政策大多关乎民生且覆盖面较广，PMC数值相对较高（董纪昌等，2020）。但此项政策样本评分并不高，PMC指数为6.30，排名第七，仅为可接受。整体来看，该政策的主题为交通出行，文本以工作任务描述为主。该项政策的政策工具（X4）、政策保障（X5）、政策执行机构（X6）、政策创新（X7）、政策作用（X9）5项指标的PMC指数均低于均值。结合表4根据完美指数（即1）与PMC指数的差异计算凹陷程度发现，政策创新（X7）和政策保障（X5）凹陷程度最大，说明该项政策的创新度不足，对前期的任务分工和时间路线图较为重视，而对中后期的监督评估较为忽视，建议优化路径为X7-X5-X6-X9-X4。

2．省级政策

在三项省级政策中，P5、P6、P7的PMC指数分别为7.61，8.53和7.85，政策评级均为优秀。P5、P6皆为省老龄办发文，可对比性强。P6的PMC指数最高，说明该政策内容翔实，规划具体，政策工具使用恰当。该政策的各项指标得分均高于均值，后期可在隐私信息保护（X7：2）方面完善相关政策。P5因缺少经济金融和政治制度方面的关注度，政策领域（X3）评分低于均值，且在政策文本中未体现相关部门的职责分工，建议优化路径为X3-X8。P7的政策设置机构为银行，所涉业务以银行等金融机构的业务为主，忽视了老年群体金融数据泄露可能造成的危害，同时，其文本缺乏相关技术创新以及老年群体教育培训的相关内容，后期可优化X6，X7，X9，完善与执行主体、信息技术有关的制度设计。总的来说，省级政策完备程度较高。

3．地市级政策

P8、P9两项政策的PMC值为6.93和5.94，排名分别为第六和第九，均为可接受。P8作用于医疗卫生机构，作用范围较小，在政策领域、政策工具、政策创新、政策作用指标上的得分偏低，这与这两项政策的自身性质和政策服务对象范围有一定关系。为进一步分析P9的可优化路径，建立变量凹陷程度指数蛛网图，结合PMC指数图进行分析。方永恒 等（2019）将凹陷程度划分为高、可接受、低三个级别，大于0.4为高凹陷。从图4可以看出，该政策的X2、X3、X4、X5、X7、X9为高凹陷。相比其他政策，该政策的供给型工具使用不足，未结合本地情况进行有效制度创新，政策作用集中于帮助老年群体使用智能技术的服务和环境营造，政策方案较为宏观，在执行过程中有关部门难以把握节奏，易产生偏颇，政策优化的空间较大，建议优化路径为X7-X9-X3-X5-X4-X2。

图4 P9的变量凹陷程度指数蛛网图

五、结论与建议

本文结合政策文本高频词及其语义网络，在已有学者PMC量化评价基础上构建适老化信息服务政策的PMC指数模型，建立10项一级变量52项二级变量，对9项不同政府层级且具有代表性的政策文本进行实证分析。本研究发现，样本政策设计合理，其中5项政策为优秀，4项为可接受。本次重点研究的9项政策涉及人力资源、文化旅游、交通运输、老龄等多个部门，虽然都与解决老年人使用智能技术所面临困难相关，但由于受部门职能影响，不同政策的着重点有所不同。政策制定是一个动态调整、不断评估的过程，从整体性、前瞻性、层次性、多样性来看，各项政策都存在些许不足，可结合各项政策一级变量中的短板，明确后期政策完善的着力点。

综合一级变量和二级变量对适老化信息服务的政策进行整体评价，研究结果显示：该类政策的政策类型、政策领域、政策评价、政策作用得分较高，体现出政策领域覆盖范围较广，涉及与老年群体相关的经济、社会服务、科技、政治制度等多个方面；政策以任务分工和监督问责为主，形成多重保障体系；注重充分调动多元主体力量，形成多中心治理合力；考虑到数字时代的新背景，强调利用大数据分析，梳理老年群体相关高频服务场景，并结合疫情防控的当下形势，建立老年人应急管理体系。在政策上实现“智能技术创新—产品供给—技术使用培训—日常办事服务人性化设计”的全流程优化，为消除老年数字鸿沟进行较为合理的顶层设计。但该类政策也存在一些共性问题：一是以短期规划为主，政策时效最长为三年；二是政策工具中缺少财政等资金支持，样本政策中仅有两项政策（P2、P3）提及“争取财政资金支持”；三是缺少对隐私信息保护和数据共享的进一步落实，这方面的要求仅体现在国务院和部分部委的政策文本中。

这些问题产生的原因在于，政策制定主体忽视了适老化信息服务政策的特殊性、复杂性以及系统性，具体表现为以下三个方面。一是政策出发点基于问题导向而非发展导向。该项政策的出台有其紧迫的现实背景。疫情加速了数字化、智能化对社会业态与服务方式的转型，随着老年群体享受公共服务面临数字鸿沟事件的一次次发生，相关媒体报道与舆论传播凸显了出台相关政策的紧迫性，促进了政策的顶层设计并层层推进落地。但由于该政策绩效与目标考核更多追求立竿见影的短期效果而非社会经济的可持续发展，因此并不利于真正破除适老化信息服务的发展障碍。二是“老龄化”“信息化”与“服务”交融的背后，是政策涉及众多部门和单位，要考虑教育、医疗、信息技术、物质安全等因素之间的复杂关联，而地方政府政策制定多以单一部门为主体，聚焦于本部门的职权、责任与利益。体制机制的壁垒，使得财政等政策工具无法充分发挥作用，政策制定部门之间缺少协调以及合理的利益分配机制。三是适老化信息服务政策是目标群体明确的社会政策，经济效益偏低而整体成本较大，由于受制于地方政府技术资源与物质基础的存量与结构，再加上目前适老化信息服务仍处于探索试错期，其社会效应与影响尚未被充分认知，因此，地方政府有可能会选择性地执行中央政策。

针对以上问题及其可能原因，本研究提出如下建议：

一是基于发展视角逐步搭建适老化信息服务中长期目标体系。现有政策处于传统人工与新兴技术“两条腿走路”的过渡时期，人工智能、大数据等信息技术以及老年群体都在不断发展变化中，针对适老化信息服务政策的时间表和路线图须适时更新与优化。日本作为老龄问题较为严重的国家之一，对于适老化信息服务关注较早，在“E-Japan”战略中明确了2001—2003年提高老年群体信息素养的重点计划，接着在2005—2010年“U-Japan”计划中，将政策重心调整为构筑老年人利用ICT支援体系，建立多项信息无障碍标准。因此，可针对政策发展中的问题制定长远规划与考核。

二是加大对老年群体智能技术和服务的支持力度。老年群体服务供给具有一定的公益性特点。出台配套的财政补贴与扶持政策，是地方政府在政策实施过程中的有效保障与激励，也能引导更多社会力量有序参与适老化信息服务提供。日本每年投入大量资金用于技术无障碍建设。在基础设施方面，日本内务和通信部从2010年开始每年对6个以上可利用的无障碍信息技术设施给予补助；对于相关通信技术的研发，日本内务和通信部自2012年以来，以企业申请、专家小组评估的方式，对从事有利于适老化改造的单位给予50%的税收优惠。因此，未来在相关政策制定中可配套财政补贴、税收优惠等政策工具，整合各政府部门、企业、社会组织等多元主体的资源优势，推动相关适老化信息业态的可持续发展。

三是增强政策的前瞻性，重视数字化发展趋势下数据共享与老年群体信息保护。利用信息技术为老年群体提供有效服务离不开海量数据分析，数据共享是实现信息增值的基础，而适老化信息服务涉及机构众多，相关数据分散在各个部门和企业中，须明确数据共享的实施路径与合作模式。老年群体在需求得到满足的过程中，自身隐私信息方面也面临更多社会风险。因群体的特殊性、复杂性，其隐私保护问题更为突出。如何平衡个性化服务供给与信息保护之间的关系，亟须有关政策对其加以保障。未来可完善涉老数据共享和隐私保护的标准与政策制定，保障实施过程中的可操作性。

四是以老年群体需求满足为中心，构建相关部门政策合作网络。适老化技术服务涉及日常出行、医疗健康、金融等众多服务事项，各事项之间环环相扣，以适应信息技术的快速发展以及更好满足老年群体的个性化需求，行政主体针对细分领域的高度协同与深度合作，是面对治理资源不足的有效选择。一方面，突破对传统治理路径的依赖，发挥大数据、云计算等技术优势，根据各部门的活动场域与职能定位，以需求满足为导向进行政策组织重构；另一方面，合作主体间可建立政策全生命周期的正式与非正式协调机制，联合开展政策的制定、执行、效果评估与反馈。