落实全过程人民民主 推进基层立法联系点功能拓展

上海人大工作研究会办公室

上海人大工作研究会作为上海市人大常委会25家基层立法联系点之一，坚持将课题研究与基层立法联系点工作结合起来。2021年开展《本市基层立法联系点功能拓展研究》，结合学习贯彻习近平总书记关于全过程人民民主重要论述，就不断深化拓展基层立法联系点工作，将基层立法联系点打造成为上海实践全过程人民民主的鲜活载体、响亮品牌提出研究建议。

一、坚持人民代表大会制度，不断推进全过程人民民主

人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，构成了中国特色社会主义民主政治制度，保障了人民当家作主。坚持和完善、发展这些制度是贯彻落实“全过程人民民主”的宪法制度保障。坚持人民代表大会制度，贯彻落实“全过程人民民主”，要防止质疑代表制或代议制，更要防止误判我们之前是“非全过程民主”。

多年来上海市人大常委会坚持不懈地推进人民民主，取得许多好经验，值得总结、提升、完善。加强常委会联系代表、代表联系人民群众的制度，是解决代议制可能出现代表脱离选民、脱离人民群众的情况的制度保证。建立6000多个代表的“家、站、点”，组织代表每年两次以上进社区，要求代表带着问题进社区听取选民意见。推进代表列席常委会、市民旁听常委会、市民旁听人代会，立法过程中召开立法听证会、论证会，吸纳群众意见。每年组织代表开展大调研，代表参与信访。建立代表专业小组，深入各专门委员会的各项工作中。建立委员工作室，扎根在基层单位。基层立法联系点就是探索立法全过程人民民主的实践基地。不断健全民主制度、丰富民主形式，畅通民主渠道是市人大常委会落实人民民主制度的不断追求。

“全过程人民民主”的提出，为我们进一步推进中国特色社会主义民主政治发展作出了重要指引。全过程人民民主重在“全过程”，保障人民当家作主，就要全方位地从程序上保证人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。从人大工作而言，包括立法权、监督权、重大事项决定权、任免权的行使，都要保证“全过程”人民民主参与。

“全过程人民民主”不是人大一家的事，是各级国家机关共同推进的事。上海不仅要在经济、社会建设上，还要在民主政治建设上守正创新，各方面都要取得新成就。

二、基层立法联系点在全过程人民民主实践中的探索成效

上海市人大常委会基层立法联系点成立六年来，在推进基层群众参与立法、监督执法、促进守法、宣传普法方面取得很大成绩。主要体现在：1.基层立法联系点设置从10家提质扩容到25家，结构更完善、分布更合理、类型更多样。2.制度建设初具形象，从市人大常委会的制度到各个立法点的制度，从工作规则到工作流程，从试行方案到正式文件。3.民主信息的采集网络逐步建立，从立法联系点到立法联系信息站，從信息员到志愿者，从社区单位到社区居民，从普通市民到专业专家，从线下到线上。4.基层立法联系点丰富展现人民当家作主的过程和效果。从参与立法看，从立法计划到立法规划，从法规起草调研到法规草案征集意见，基层立法联系点提出意见的采纳率不断上升;从监督执法、促进守法、宣传普法方面看，基层立法联系点主动与所在单位工作职责结合，开展丰富多彩的民主自治和民主管理活动。5.基层立法联系点作为人民民主的探索实践已经形成独特的“品牌”，竖立在民主政治建设的道路上。市人大常委会用好这支民意力量已经形成共识，因为它好用、管用，已经在市人大常委会的各项工作中成为必不可少的工作环节和联系对象。6.人民群众在基层立法联系点的活动中也自我教育、自我提高，增强民主法治意识，行使知情权、参与权、表达权、监督权的积极性和自觉性以及质量都明显提升。同时，各基层立法联系点结合自身单位或组织的独特优势不断探索特色。

三、基层立法联系点功能拓展的思考

（一）进一步明确基层立法联系点功能拓展的范围

从全过程人民民主要求看，基层立法联系点应该在立法的全过程人民民主实践中做得更好。立法的全过程应该包括了立法规划、立法计划、立项论证、立法起草、立法审议、立法修改、立法废止、法规清理等等程序。立法的全过程人民民主要保证在这些立法环节充分听取民意，用好基层立法联系点。尽管市人大常委会已经推进基层立法联系点功能拓展到监督执法、促进守法、宣传普法，把民主向立法前后延伸，但不是“立法程序”概念下的全过程内涵，所以，要加强全过程人民民主，基层立法联系点需在立法全过程人民民主上再探索再创新再实践。

由于基层立法联系点最初由全国人大常委会法工委创设，初衷是立法工作机构需要直接听取立法民意，所以，无论从设点的名称看，还是工作范围看，都紧扣立法工作。而上海市人大常委会设立基层立法联系点，功能已经从参与立法向监督执法、促进守法、宣传普法拓展。所以，从常委会工作而言，在立法权、监督权、重大事项决定权、任免权行使中都可以通过基层立法联系点探索实践“全过程人民民主”，特别要在法律监督和工作监督中落实“全过程人民民主”。

（二）进一步明确基层立法联系点是一个民意平台

基层立法联系点是一个民意征集的平台、民意协商的平台，不能让这个平台变成实体性的机构。无论其被赋有哪些功能，包括参与立法、监督执法、促进守法、宣传普法，都只是一个不同内容、不同主题的民意收集和协商的平台。基层立法联系点设立在指定机关、单位、社团里面，但是，不能把平台和平台所在机关、单位、社团的工作混淆，例如，基层立法联系点开展普法工作、社区自治工作等等，都属于超越民意平台的定位了，实际是所在单位的工作。特别是要防止将人大常委会的权力职责、街道办事处的政府管理职责、社团自治的职责旁落给基层立法联系点。基层立法联系点一般只有1-2个兼职的人员，是民意征集的组织者、意见建议整理者、民意传递反馈的传递者，民意直通车两头通过平台而联结。常委会组成人员或者代表到基层立法联系点，就是借助这个平台听取民意。

（三）进一步规范民意采纳和不采纳的反馈方式

民意被征集之后是否采纳要有反馈，这是尊重民意的体现。由于现在的法规草案一般都向社会公开征求意见，针对的是不特定公众对象，反馈的具体途径和具体对象就不太清晰，一般就通过法规审议的报告回应重大的意见建议，或者通过媒体回应。而基层立法联系点作为民意平台，民意来源渠道具有固定性，民意征集对象是有范围的，线下线上的网络群体是熟悉的，哪条意见哪条建议来源于谁一般也都清楚的，因而，对意见建议的采纳情况进行反馈就显得更加必要和有可能。目前，常委会法工委以各基层立法联系点为对象，将采纳情况直接反馈到点，由点再反馈给个人，但往往是半年统计一次。建议立法通过后就统计反馈，并以比较正式的行文通知各立法点，更利于鼓励民主参与立法。

在采纳的统计上，建议无论涉及法意、法条、法权的意见采纳，还是涉及结构、文句、标点的修改采纳，或是立法方向、立法方法、立法价值取向的意见采纳，都应该作为采纳统计，从宽肯定群众参与立法的成效。

（四）全过程人民民主重在吸取更多基层群众立法智慧

从立法这个专业性的工作而言，常委会法工委的立法意见应该最专业，常委会组成人员的立法意见重在平衡各方利益，而大会立法时全体代表的意见更精细，可见公平的权衡普法意义更大，而基层立法联系点的立法意见是最朴素的民意，可以吸收更多群众的智慧，是法规执行的民意基础。所以，对于基层立法联系点没有必要强调专业化信息员队伍建设，正如全国人大常委会法工委就是将基层立法联系点与立法专业联系点分开的。“全过程人民民主”重点在于保障基层群众参与人民当家作主的政治实践。

（五）鼓励各个基层立法联系点创新各自平台特色

上海25家基层立法联系点设立在不同的单位，有区人大工委、社团、法院、企業、工业园区、街道、镇、村等等。各家依托的单位性质不同、基础条件不同、从事的工作内容不同。所以，各个基层立法联系点组织开展民意征集的形式、频次不同，信息员队伍布局和构成不同，民意的视角不同。从民意平台而言，如果每个基层立法联系点都有自己平台的特色，更有利于充分体现人民民主的丰富多彩和效果。目前，虹桥基本特色、古北涉外特色、律协法律专业特色、法院裁判操作特色、人大研究会课题研究特色、街道居民特色等等初步形成，但这是自然形成的，需要常委会进一步加强指导、精心培育。例如，可以培育民意协商平台、民意博弈平台，让不同的民意在这个平台上充分协商、博弈后达成平衡一致;还可以推动“家、站、点”与基层立法联系点联合开展民意征集活动;基层立法联系点可以同时培育人民建议征集点。

总之，在立法中体现“全过程人民民主”，最根本的是要坚持人民代表大会制度、坚持法定立法程序。基层立法联系点应该成为代表、常委会组成人员听取民意的一个平台。代表和常委会组成人员在立法的全过程中应该用好这个民意平台。