解码横琴新区布局深意

邹碧颖

2020年8月18日，由澳门特区政府和珠海市人民政府共同举办横琴口岸新旅检区域开通仪式，标志着粤港澳大湾区一条新的“超级通道”投入使用。全国政协副主席何厚铧、澳门特区行政长官贺一诚、广东省省长马兴瑞等出席。图/中新

珠海、澳门再迎国家重磅政策利好。

9月5日晚，中共中央、国务院公布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称《总体方案》），明确通过“一线”和“二线”的划分在珠海横琴岛设立海关监管区域，在这片总面积约106平方公里的土地上，发展横琴粤澳深度合作区，支持澳门更好融入国家发展大局。

《总体方案》明确了横琴粤澳深度合作区的四大战略定位，即促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地，并制定了2024年、2029年、2035年需要达到的三大目标与相关举措。

横琴岛是珠海146个海岛中最大的一个岛屿，位于珠海市南部、珠江口西侧，与澳门一衣带水，与香港也仅有一小时以内的交通时间。实际上，自2009年起，通过《横琴总体发展规划》等政策，处于“一国两制”交汇点的横琴开始就对接澳门开展了大量探索与尝试。

中山大学港澳珠三角研究中心副主任林江向《财经》记者分析，横琴的存在之所以特别，很大程度上是由于中央看重澳门的长期繁荣稳定。这些年，对于澳门经济的状况，外界看法不一样，有观点认为澳门财政状况还不错，但长期以来，澳门的中小企业很难受益于大楼建设、酒店开张等大型基建项目。而新冠肺炎疫情发生后，澳门旅游博彩业受到的冲击其实相当大。

“这些年，中央一直在提‘澳门经济适度多元化，但澳门回归20多年了，这方面的进展并不特别顺利，横琴上寄托着希望。国家新区、自贸试验区，多了去了，但就缺一个能够对澳门长期繁荣稳定有积极帮助的区域。”林江说，现在离开内地，澳门很难维持长期稳定。

天津师范大学自由经济区研究所所长孟广文向《财经》记者表示，横琴已经拥有不错的平台与空间，但仍需提高发展效益与速度。澳门能为横琴提供国际化的经验、自由的经济制度，引入广阔深入的全球化合作资源。横琴也有助于改善澳门因空间狭小导致的产业单一困境。横琴粤澳深度合作区的建立将有利于保障“一国两制”、促进粤港澳大湾区战略的深化。

在利好消息刺激下，外界普遍猜测横琴能否成为下一个深圳。短期来看，横琴新区概念股9月6日发力拉升，珠海港、宝莱特涨逾8%，珠海中富等多只股票走强。但多位专家指出，长期看，珠海、澳门的发展能否快速追赶，最终实现与深圳、香港比肩，仍待进一步观察。

物理围网背后的“一国两制”新探索

曾经的横琴岛是边防禁区，蕉林绿野，农庄寥落，岛上桥路不通，以渔业为主。

2009年8月，国务院批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，提出逐步把横琴建设成为“一国两制”下探索“粤港澳”合作新模式的示范区。但彼时，横琴的经济社会基础薄弱，岛上户籍人口8000多人，实际常住人口仅有4000多人，多为渔民。

《横琴总体发展规划》要求，经过10年到15年的努力，把横琴建设成为连通港澳、区域共建的“开放岛”，经济繁荣、宜居宜业的“活力岛”，知识密集、信息发达的“智能岛”，资源节约、环境友好的“生态岛”。同时实行“分线管理”的模式，横琴口岸为“一线管理”，横琴大桥进出口货物查验场、金海大桥进出口货物查验场均为“二线管理”。

此后几年，横琴相继迎来国家新区、自贸区两个政策大礼包。2009年11月，珠海横琴新区成为继上海浦东新区、天津滨海新区后的第三个国家级新区。2011年7月，国务院印发《关于横琴开发有关政策的批复》，同意在珠海横琴实行比经济特区更加特殊的优惠政策，明确横琴按照“一线”放宽、“二线”管住、人货分离、分类管理的原则实施分线管理。

2015年，广东自贸试验区横琴片区正式挂牌，对符合一定条件的企业，按15%的税率征收企业所得税。广东财经大学教授黎有焕接受《财经》记者采访时曾评价，广东的横琴、前海、南沙三大自贸片区中，横琴和前海的创新制度是最多、力度最大。而林江介绍，对于征收15%企业所得税的优惠政策，广东曾提出“下不为例”，就连后来的南沙也没有这一权限。

此次《总体方案》为何还要继续加码利好政策？

林江分析，横琴之前走过的一些路子还不太明确。横琴早期引入了长隆国际海洋度假区等大項目，后期也引入了一些大型国企、央企。但由于一些国企、央企的经济效益欠佳，以及财政管理愈发严格，相关企业与珠海横琴的项目合作受到了些许影响。“广东的三大自贸片区，横琴相对要慢一点。这时候推出方案，也是要给横琴打气，让它走出这个困境。”林江说。

这些年，珠海与澳门之间的便利化政策一直在不断推进，并取得了明显进展。在珠海金融行业工作多年的王藻（化名）告诉《财经》记者，澳门车牌的汽车在横琴岛上行驶，已经不需要办理特殊的出入境手续。在新冠肺炎疫情发生之前，从珠海去澳门非常方便，大概排队三四十分钟过两次边检。现在疫情期间，从珠海拱北口岸出发，“直接过就行了，根本没有人等待”。

建设横琴粤澳深度合作区也再次提及“分线管理”的模式。王藻希望，今后横琴关口一开，经过一次边检即可。林江介绍说，尽管以前就有“分线管理”的类似提法，但并未落实，这次《总体方案》的特殊之处在于，提出利用物理围网隔离，连“澳门大学横琴校区和横琴口岸澳门管辖区，由全国人大常委会授权澳门特别行政区政府管理”等内容都规定得很具体了。

《总体方案》明确，横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”;横琴与中华人民共和国关境内其他地区之间设为“二线”。人员进出高度便利，“一线”实行一次放行通关模式，加快推进澳门大学横琴校区与横琴口岸的专用通道建设，探索在澳门大学横琴校区与合作区之间建设新型智能化口岸，高度便利澳门大学师生进出合作区。“二线”对人员进出不作限制。

同时，货物“一线”放开、“二线”管住。对合作区经“二线”进入内地的物品，研究制定相适应的税收政策。“一线”放开方面，《总体方案》提出，将研究调整横琴不予免（保）税货物清单政策，除国家法律、行政法规明确规定不予免（保）税的货物及物品外，其他货物及物品免（保）税进入;“二线”管住方面，对合作区内企业生产的不含进口料件或者含进口料件在合作区加工增值达到或超过30%的货物，经“二线”进入内地免征进口关税。

同时，《总体方案》提出，合作区要严格落实“非禁即入”，在“管得住”前提下，对具有强制性标准的领域，原则上取消许可和审批，建立健全备案制度，不断放宽投资限制。

税收优惠方面，对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税。对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征。对在合作区工作的澳门居民，其个人所得税负超过澳门税负的部分予以免征。

王藻介绍，港珠澳大桥的珠海口岸附近已经有一家很大的免税商场，像海南那样的化妆品免税代购热不一定会重现。而孟广文分析说，现在横琴粤澳深度合作区的企业所得税还是比较有利的，今年6月G7成员国就全球最低企业税率设为15%达成一致，15%的税率设置符合国际趋势，虽然仍比香港和澳门略高，但相较中国现有体制下的珠海、深圳存在一定优势。

孟广文认为，横琴岛通过空间的一体化，保证了人员、货物、资金、信息、技术等要素的自由流动。在“一线”与“二线”之间，珠海与澳门的空间相融合，成为一个可以发挥双方优势的新平台，同时设立开发管理机构、提供一定税收优惠、通过有力的制度安排来赋能合作区域发展。

例如，《总体方案》提出，在粤港澳大湾区建设领导小组领导下，粤澳双方联合组建合作区管理委员会，在职权范围内统筹决定合作区的重大事项。合作区管委会实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区委派一名常务副主任，粤澳双方协商确定其他副主任。成员单位包括广东省和澳门特别行政区有关部门、珠海市政府等。

对此，孟广文认为，跨边境、跨国界的开发合作区都存在管理的合作问题，这种制度设计并不鲜见，例如荷兰、德国、比利时的合作区也有类似的公管体制。澳门作为特别行政区，虽属中华人民共和国领土，但是在“一国两制”之下仍然具有相对的独立性，因此也有必要考虑这点。合作区倘若仅靠澳门管理，带动力量有限，双方共管将有利于发挥双方资源优势。

林江分析，粤澳共商共建共管共享的体制具有一定新意，类似制度在香港与深圳合作的前海、河套深港科技创新合作区就没有实行。这可能会成为“一国两制”模式的新探索，在着力维持澳门现有经济社会制度的同时，促进澳门最大限度融入粤港澳大湾区的广阔腹地。倘若澳门的融入取得了突破性进展，也可以反过来为香港与深圳、香港与广东关系提供新参考。

粤西都市圈的经济中心呼之欲出？

在孟广文看来，空间一体化、制度一体化与功能一体化相辅相成。现在的澳门突出的产业仅有一个旅游博彩业，太单一，32.9平方公里的陆地面积也限制了澳门的多元化发展与可持续发展能力，而横琴粤澳深度合作区的建立，将为澳门提供良好的发展空间条件。

按照澳门特别行政区统计暨普查局2018年的数据，澳门的产业结构中第三产业占到95%，制造业仅占0.5%。而第三产业中，又以博彩及博彩业、酒店业、不动产业务等为主。由于产业结构单一，澳门经济抗风险的能力堪忧，疫情冲击下的2020年，澳门GDP收缩56.3%，博彩服务出口、其他旅游服务出口分别下跌80.4%、73.4%，整体服务业出口额下跌74.9%。

澳门发布的《2021年财政年度施政报告》指出，澳门已经深切感受到“一业独大”带来的巨大风险，迫切需要深入探索和开拓经济适度多元的路子，时不我待。2020年，新任澳门行政长官的首份施政报告指出，要推动多元化发展，澳门需要有发展空间。希望有一日，横琴打造成为第二个澳门。希望澳门的制度能够引入到横琴，成为可以共享、让澳门发展的地方。

与之相对的是，随着横琴新区的建设，越来越多澳资企业前往珠海寻找发展空间。目前，横琴拥有澳资企业超过4300家，注册资本规模超过1300亿元。2020年，横琴新区GDP达406.99亿元，是2009年开发建设时的143倍，年均增长率超过43%。横琴口岸及综合交通枢纽、横琴国际科技创新中心、十字门中央商務区、横琴先进智能计算平台等均是重点建设项目。

“横琴的中医药刚刚开始，也有旅游产业，国企央企落地了一些高科技项目，但远远还没到形成产业链的时候。珠澳之间原来有一些合作项目，比如通过十字门中央商务区推动澳门中小企业到横琴来投资。中医药还是有一个现实基础，澳门大学有中医药研究所。澳门也有设计的便利，但没有制造业，产业工人也很缺乏，所以就决定了澳门必须联手珠海。”林江说。

珠海曾在1980年与深圳一道成为中国的经济特区，但40年过去，珠海经济显然已落后于深圳。王藻在珠海念大学，结婚后又继续定居珠海，在她看来，珠海目前有打印器材、生物医药等产业，但经济肯定没有深圳发达，节奏比深圳慢很多，房价也会低一些。

孟广文分析，中国最初想依托澳门对外开放的渠道和实力带动珠海发展，但澳门的实力和香港不能同日而语，它的规模很小、产业单一，不具备扩散可能性，驱动力不足，造成珠海的发展速度要慢些。而深圳不同，依托英联邦体系广泛的经济文化联系，从早期的出口加工、贸易，再转型服务业、中国自主创新之都，出现了很多知名的独角兽科技企业。

此次出台的国家新政带来了新的发展契机。《总体规划》提出，在合作区发展促进澳门经济适度多元的新产业，包括科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融业。大力发展集成电路、电子元器件、新材料、新能源、大数据、人工智能、物联网、生物医药产业。支持发展毛坯钻石加工，打造世界级毛坯钻石、宝石交易中心。

在孟广文看来，澳门具备香港欠缺的与葡语国家的国际联系，横琴粤澳深度合作区的产业设计一方面基于澳门原有的产业及其拓展国际合作的有利条件，另一方面也考虑到了横琴和国家科技的发展方向。比如澳门原来的金融和博彩业相关，不是服务制造业的金融，而今后横琴粤澳深度合作区要发展的现代金融业，应该是服务于制造业需求的现代金融业。

林江认为，此次新政带来的机遇主要来自两大方面：

第一，通过珠澳合作将香港、甚至深圳拉拢过来。《总体规划》提到科技创新的重要性，但澳门、珠海缺乏科技创新力量，珠澳可联手扮演“二传手”角色，开拓粤西地区市场。例如湛江、云浮、云投等城市需要现代服务业支持，但是很难直接引进港深的科创资源，如果珠海、澳门在中间，项目就更容易进入粤西地区，从而促进大湾区粤西地区与粤东地区的对接。

第二，在很长的一段时间内，珠江西岸的城市发展并不突出。江门、中山与珠海之间的关系非常微妙，既谈不上很密切，也算不上不密切。新时代中央要求城市融合发展，珠中江三城不能再各管各事，需要一个引领融合的城市龙头，如果单靠珠海，中山、江门不一定情愿。但如果珠海加上澳门，一道成为珠江西岸的区域中心，团结江门、中山会更为容易。

林江提醒，单凭珠澳两个城市，未必能形成珠江西岸都市圈，必须以珠澳为核心，联合粤西城市甚至广东其他城市。“所以提法是‘横琴粤澳深度合作区，而不是‘珠澳深度合作区，是广东省出面，中山、江门，甚至茂名、云浮、湛江，得认老大，所以它的意义就在这里，在珠江西岸人工形成一个经济中心。”林江说，格局出来后，能不能做成，还要看各方智慧。

实际上，粤港澳大湾区，主要是港澳二市加珠三角，而珠三角即珠江西岸和东岸。这些年，珠江东岸的香港、深圳、广州、东莞发展瞩目，而珠江西岸发展相对滞后，且欠缺一个经济中心。林江说，“珠海不是经济中心。澳门也不是经济中心，顶多算半个国际城市，因为在产业上算不上是一个真正的国际城市。珠江西岸和东岸的资源配置很不合理，发展不平衡。”

2021年的广东省政府工作报告已经提出构建“一核一带一区”区域发展格局，其中要支持汕头、湛江加快建设省域副中心城市。建立广州与湛江、深圳与汕头深度协作机制，加快打造现代化沿海经济带东西两翼重要发展极。

林江评价说，如果湛江代表粤西市场，汕头代表粤东市场，那么珠海还能作为海洋城市，成为湛江、汕头之间的重要连接口。

在他看来，珠海和澳门联手打造一个重要的合作平台，不仅可以连接珠澳，还能整合深圳、香港资源。港珠澳大桥通车后交通十分便利，但香港金融界人士到澳门、横琴发展，还要看粤西地区为香港服务业提供的机遇。“如果说横琴作为珠澳合作联手、拓展粤西地区广阔市场的前哨阵地，把深圳、香港的一些人才、科技、创新资源嫁接过来，横琴还是很有价值的。”

不过，孟广文提醒，珠澳能对合作区的建设起到多少支撑作用，值得思考。尽管澳门有一定制度优势，但与澳门具有长期联系的葡语系国家经济普遍不是很发达，且澳门产业结构过于单一、科技研发较为薄弱，除了继续对外开放、扩展经贸合作之外，对于合作区的科技研发与高端制造能发挥多大的带动作用，仍然需要继续探讨。珠海的支撑作用也须持续观察。

孟广文建议，横琴粤澳深度合作区一定要基于澳门、珠海，但超越澳门、珠海，纳入到粤港澳大湾区格局与国家“双循环”的对外开放战略中进行拓展。“深圳的经济奇迹和模式发展有多大的可复制性？我觉得可以供很多国家参考，但实际上很难取得这样的成功。橫琴粤澳深度合作区应该有一个新的发展模板、创造新的经济奇迹。”孟广文说。