北京地铁苏州街站一体化开发创新模式

王 耀

（1. 北京市基础设施投资有限公司，北京 100101；2. 北京城投地下空间开发建设有限公司，北京 100044）

进入21世纪以来，随着中国经济和社会的发展，城市轨道交通因其运量大、用地少、速度快、舒适安全、节能环保等优势，在中国持续保持快速发展趋势，相关规划、设计、运营线路规模和投资额稳步增长[1]。城市轨道交通通过改变人们的出行方式，显著提高城市公共交通工具的承载能力和通行效率，进而支撑和拓展城市发展空间，引领现代化城市建设，推动经济和社会发展[2-3]。

近年来城市轨道交通建设又迎来了新的发展契机，即TOD开发模式(Transit-Oriented Development，以公共交通为导向的开发)。该模式秉持“建轨道就是建城市”的理念，更为注重轨道交通建设对城市空间结构的调整优化作用，将轨道交通功能与住宅、商业、办公、生活服务、其他公共交通等功能相结合，进而实现轨道交通建设与城市中心区更新改造、新城建设、城市基础设施建设的一体化开发。通过此种模式，可以减少建设资金压力，打造与轨道交通站点充分融合、互动，可达性高，土地集约化利用程度高，具有多元城市功能，具备场所感和识别性的城市地域空间，即轨道交通车站活力微中心[4]。

但这种一体化开发模式在实践中尚面临以下问题：①资金层面：拆迁补偿、地下空间建设等工作均需要较大投资，因此资金回收期较长[5]；②法规层面：地下空间开发领域缺乏相应法律支撑，手续办理难度较大；③执行层面：目前大多采用“一事一议”的运作模式，行政审批成本高、周期长，进一步增加项目建设成本[6-8]。本文基于北京地铁苏州街站一体化项目，详细分析了项目面临的具体问题及相应的创新方案，可为后续类似的轨道交通一体化项目提供参考。

1 项目背景

1.1 北京地铁16号线功能定位

北京地铁16号线从北安河起，经过圆明园西路、西三环路等区段，最后经抗战雕塑园至丰台区宛平城附近，全线长49.85 km，共设置车站29座，换乘站12座，建成后可进一步加密城市中西部的轨道交通线网，形成南北向大运量交通走廊，缓解中心城区道路交通的压力。

1.2 苏州街站功能定位及周边环境

苏州街站位于北四环南侧苏州街路与海淀南路交汇处，为地铁16号线与10号线的换乘车站，周边办公楼、住宅、商业和学校云集，系客流聚集的重要交通枢纽和中心城区重要节点。

北京地铁16号线各车站于2013年6月起大面积开工，但苏州街站因各类因素影响迟迟无法建设，对该线路的运营规划造成了较大影响。

2 项目面临问题

2.1 场地问题

苏州街站地处中心城区，受既有建筑的限制，用地极为紧张。为满足地铁16号线的功能需求和施工场地需求，该站的设备用房、换乘区域和出入口、风亭等附属设施仅可布置于苏州街站的东南象限一侧，需占用某公司宿舍楼(以下简称公司宿舍)及临街商业的建筑用地范围；另外，该站建设施工还需征占东南象限某公司住宅改造项目(以下简称危改项目)的建设用地作为施工场地。然而这两处地块的拆迁工作形势复杂，进展缓慢。项目拆迁面积指标如表1所示，立体示意图与拆迁前实景分别如图1、图2所示。

表1 项目拆迁面积指标Table 1 Area index table of project demolition

图1 项目立体示意图 Figure 1 Stereoscopic map of the project

图2 项目拆迁前实景图 Figure 2 Real scene before project demolition

首先，公司宿舍居民原址回迁诉求强烈，无法按照常规货币拆迁来解决。但公司宿舍用地拆迁后主要用于建设地铁附属设施，地面规划为住宅绿化用地，因此无法解决原址回迁问题，拆迁工作受阻。

其次，危改项目历史遗留问题较多，居民的回迁安置及原开发建设企业利益补偿诉求强烈。该项目于2004年启动，已完成原用地内所有住户的腾退搬迁，却因2008年北京奥运会、地铁10号线建设和地铁16号线建设几度停滞，未能如期建设。规划建设期间待回迁居民多次上访，对社会和谐稳定产生一定的不利影响。

2.2 模式问题

项目涉及轨道交通建设、危改项目和回迁安置房建设3类不同的建设项目类型，这3类项目各自的实施模式，包括实施主体的确定、建设程序和土地使用权招标等均成为亟待解决的问题。其实施模式直接决定了后续各自任务界面的划定、建设过程的衔接、相关工作的配合等如何开展，可谓项目成败的关键所在。选取何种模式才能保障项目顺利完成、进而为后续地铁运营打下坚实基础，成为项目至关重要的问题，需经详细研究规划后确定。

2.3 功能问题

如前所述，苏州街站为10号线和16号线的换乘车站，客流量大，且需解决大量居民的回迁安置问题。因此项目应至少具备交通和住宅功能，满足出行需求和居住需求。但实施过程需拆除部分临街商业，进一步降低了当地的生活便利性，无法满足回迁安置居民的日常生活需求和地铁客流的相关消费需求。这对项目的功能性提出了更多挑战。

2.4 工程条件及工期问题

项目拆迁工作涉及轨道交通功能建设、轨道交通拆迁安置和危改项目等问题，原有地铁建设拆迁政策中单一的协议拆迁方式无法有效推动工作进行，拆迁进度滞后。

另外项目存在周边环境复杂、场地条件局促、施工技术要求高3大特点，难度较大，施工过程缓慢。

1)周边环境复杂：项目地处中心城区，临近两条地铁，周边建筑林立，市政管线密集，且居民众多，文明施工难度较大。

2)场地条件局促：场地极为狭小，周边无多余场地堆放土方。

3)施工技术要求高：项目基坑较深，土方开挖量多且开挖难度大，风险源众多，且面临严格的北京土石方施工管理条件。

这些因素严重影响了项目进程，导致地铁16号线苏州街站建设迟迟未能全面开展，成为影响地铁16号线正常运营的关键因素。

2.5 资金问题

苏州街站地处中心城区，且属于八一中学等北京市重点中学的学区范围，因此轨道交通拆迁补偿标准高，涉及公司宿舍的居民户数多，地铁拆迁资金所需不菲；而场地内的危改项目作为企业职工宿舍的危旧房屋改造项目，停滞了10余年，历史成本很高，也需提供巨额经济补偿。

因容积率的限制，项目可用于平衡投资的剩余可销售房源面积不足50%，导致预期销售收入远不能覆盖项目成本，资金平衡难度较大。

3 项目创新模式

针对项目面临的主要问题，充分调研地铁回迁安置人群，并与地铁建设管理单位、危改项目建设单位深入沟通。在准确掌握基本需求的基础上，融合政府、企业和市民等多方需求，研究提出了协调利用棚户区改造的相关政策，实现“合并用地、综合功能”的轨道交通综合一体化开发创新模式。

3.1 综合规划场地，妥善回迁安置

首先合并危改项目、公司宿舍两块用地，进行一体化统筹规划，满足待回迁居民房源需求。一体化开发后，为居民提供原址回迁、货币补偿和异地安置3种安置方式。其中原址回迁依据“拆一还一”的标准开展工作，并结合规划条件及户型设计等因素，为居民创造更为舒适的居住条件。

3.2 统一实施主体，明确使用权属

通过研究，确定利用棚户区改造政策中“一次性招标”方案确定实施主体和土地使用权。此模式实现了前期拆迁、土地整理与一体化开发建设主体的统一，与轨道交通同步运作，加快了轨道交通建设和一体化开发建设的进度[9-10]。2017年，项目通过一次性招标方式确定中标单位，并纳入北京市2018年棚户区改造实施项目计划和北京市2019年重点工程。

项目后续实施过程参照北京城市副中心加速建设模式，采用了“一会三函”的方式(“一会”为召开会议集体审议决策，“三函”为建设项目前期工作函、设计方案审查意见函、施工意见登记函)，尽量简化审批流程，充分体现了公益创新推动政策创新的优势。

3.3 统筹各类功能，塑造微型中心

坚持“轨道+”的规划理念，实行一体化规划方案——地下一层至地下五层设置地铁换乘、设备机房等地铁功能用房和地下车库，地上一层至二层设置便民商业，地上三层至二十二层(局部二十三层)设置居民住宅。项目具体规划指标如表2所示，项目立面如图3所示。

图3 项目立面图 Figure 3 Project elevation

表2 项目规划指标Table 2 Planning index of the project

项目采用“轨道+社区+商业+物业”的模式，综合“交通+住宅+购物+生活服务”4种功能，真正打造了活力共享、复合多元、高效集约、便捷出行、空间宜人的城市轨道微中心。

3.4 协调利用政策，有效缩短工期

为确保地铁如期投入运营，该项目在地铁建设拆迁政策的基础上，综合采用棚户区改造项目的相关政策开展拆迁和回迁安置工作。最终成功利用棚户区改造政策增加回迁安置房面积以改善居民的居住条件，并采用签署选房的拆迁方式以加快拆迁速度，在满足居民回迁意愿的同时，保证了地铁建设的时间和场地要求。该方式实现了将棚改政策用于地铁拆迁的政策创新，既保证居民权益，又满足地铁建设要求，还可大幅加快拆迁工作的实施进程，可谓一举三得。

同时综合考虑项目周边环境复杂、场地条件局促、施工技术要求高等特点，采用盖挖逆作上下同步施工法，充分利用有限的场地进行施工，降低施工过程对周边居民、环境、构筑物的影响，保证了地铁10号线运营的安全性。该工法较常规明挖顺作工法可节省约13个月工期，降低了施工期间的社会维稳风险，有力保障了地铁的按期运营。

3.5 销售补贴共举，实现资金平衡

积极与政府相关部门沟通协调，提高土地容积率。在满足回迁房源需求后，将项目部分剩余房源对外销售以回收资金成本。剩下的资金缺口依据地铁建设投资政策，由北京市、区政府各承担一半的原则进行补贴。该模式实现了跨项目资金平衡，与单纯采用地铁建设拆迁模式相比，政府投入从常规货币拆迁所需约12亿元降至地铁拆迁补贴所需约4亿元，节约拆迁投资约8亿元。

4 项目实施效果

项目实施流程主要包括招标准备、招投标、拆迁安置、二级开发等阶段，如图4所示。项目在经济、社会和实践等方面均取得了良好效果，实现了政府、企业和市民的多方共赢。

图4 项目实施流程图 Figure 4 Flow chart of project implementation

4.1 经济效益

项目实现了资金平衡，与单纯采用地铁建设拆迁模式相比，节约政府拆迁投资约8亿元；且为停滞10余年的危改项目提供了相关经济补偿。

4.2 社会效益

①加快推动地铁16号线正常建设，促进城市轨道交通发展，满足人民的出行需求。②解决地铁拆迁居民回迁需求及危改项目长达10余年的历史遗留问题，美化周边环境，提升社区质量，满足人民的居住需求。③通过一体化规划开发，综合“交通+住宅+购物+生活服务”4种功能，打造城市轨道微中心，实现地铁建设与城市建设的无缝连接，满足人民的消费需求及生活需求。

4.3 应用示范

①在北京地区首次采用盖挖逆作上下同步施工法，可为后续类似项目提供结构设计和施工技术的参考。②创新性地利用棚户区改造的相关政策解决轨道交通建设的问题，实现一体化开发，可为后续类似项目提供实施模式的参考。

5 结语

国内城市轨道交通进入快速发展时期，“建轨道就是建城市”的发展理念逐渐深入人心。将轨道交通功能与住宅、商业、办公、生活服务等功能相结合，打造以轨道交通站点为核心的城市活力微中心，已逐步呈常态化趋势。本文通过对北京市海淀区苏州街站一体化开发项目的回顾总结，梳理分析了项目面临的主要问题和相应采取的创新模式，可为后续类似轨道交通项目的建设提供思路和参考。