基于保护地役权制度的自然保护地“人、地约束”破解方案研究

苏红巧 赵鑫蕊 苏 杨

(国务院发展研究中心管理世界杂志社，北京100026)

约占国土空间1/5的自然保护地是中国生态文明建设的核心载体，国家公园是自然保护地体系的主体，国家公园体制建设是生态文明体制建设的“前沿阵地”。《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）指出，“建立统一规范高效的中国特色国家公园体制，······，促进生态环境治理体系和治理能力现代化”。中国的自然保护地普遍存在着“人、地约束”：基本都有原住民，土地权属复杂。如果按照《自然保护区条例》的要求来管理，将原住民迁出保护地的多数区域，既不可能实现“人与自然和谐共生”，也不可能形成“共建共治共享的社会治理格局”，而且在现实中这样的做法基本没有可行性。如何破解“人、地约束”？保护地役权制度可能是一种解决方案。

保护地役权制度是一种可以较低成本实现自然资源统一管理、包括原住民在内的多方可以有效参与生态保护并实现惠益共享的土地管理制度：为了保护自然资源、野生动植物栖息地、文化资源及开放空间等公共利益，由政府或公益组织（保护地役权人）与自然资源权利人（供役地人）签订保护地役权合同，对不动产施加限制或积极义务，供役地人履行该义务，保护地役权人支付报酬（或体现为税收优惠、工作岗位、绿色发展方式引导等形式）[1−2]。该制度起源于美国，并在加拿大、肯尼亚、乌干达等国家得到广泛应用[3]。中国对保护地役权的研究还比较少，主要集中在

概念内涵界定[4−5]、特征分析[1,6−7]、制度构想[1,8]、国外实践经验借鉴[1,9−10]等，关于国内保护地实践经验的研究较少。国家公园体制试点是全面的制度创新，从《总体方案》的部署来看，其在治理体系、土地资源管理制度、生态补偿制度等方面都有较大的组合创新空间，这为保护地役权制度在中国自然保护地的落地提供了最好的机遇。本研究分析了中国自然保护地面临的人地约束问题及其成因，保护地役权与征收、租赁等其他土地管理方式的区别，介绍了国家公园体制试点背景下中国保护地役权的改革探索案例，提出保护地役权制度系统构建需要解决的问题和在中国现有法律体系下的构建模式。

1 中国自然保护地面临的“人、地约束”及成因分析

1.1 中国自然保护地面临的“人、地约束”

自然保护地范围内人与自然之间的矛盾具体体现为原住民的资源利用和自然资源保护之间的矛盾。中国自然保护地大多面临严重的人地约束问题：保护地内部有大量社区和原住民，仅明确划定边界的自然保护区（约占总数的2/3）中就有居民1 256万人[11]；土地资源权属复杂、大多包含集体所有土地[12]，还有部分国有土地也承包到户（如三江源国家公园和祁连山国家公园内的草场，虽然属于国有土地，但是都已承包到户；东北虎豹国家公园范围内的国有林场也通过承包经营的方式由当地居民开展林下经营活动）。这一约束导致自然保护地面临统一管理难、资金供给难和科学管控难等问题，保护地役权制度可以在解决这三大难题中起到重要作用。

1.1.1 统一管理难

实现自然生态系统完整性有效保护的前提是管理机构能够对自然保护地范围内的自然资源进行统一管理。但是，由于自然保护地范围内土地权属复杂多样，统一管理较难实现。中国土地所有权分为全民所有（国有）和集体所有，农村地区以集体所有的土地为主。自然保护地中土地的所有权分为全部国有、全部集体所有、国有与集体所有混合存在、资源权属不清等四种类型。相比较而言，集体土地上建立的自然保护地更难获得土地使用权。以林业系统的1 538个自然保护区为例[13]，具有土地权属信息统计的有1 233个，其中土地全部国有的为290个（24%），全部集体所有的为115个（9%），国有和集体所有混合存在的为828个（67%），即约有76%的自然保护区包含集体土地。在南方集体林区，集体土地的占比较大，一般都在60%以上[14]。由于土地使用权人可以是家庭、集体、国有林场等，而且土地使用权还可以流转，因此自然保护地的土地使用权更为复杂。在这1 538个自然保护区中，仅18%的自然保护区获得了全部的土地使用权，多达80%的自然保护区存在土地权属相关管理问题（图1）。在最近的国家级自然保护区管理工作评估中发现有70.78%的自然保护区存在范围界限或土地权属不清的问题[15]。

图1 自然保护区管理机构拥有的土地使用权情况Fig.1Landuserightsownedbymanagement agenciesofnaturereserves

1.1.2 资金供给难

资金充足是自然保护地实现保护目标、协调与当地社区居民关系的基本保障。长期以来，中国自然保护地存在着资金供给不足的问题，主要体现在财政投资不足和融资机制不健全两方面[16]。作为公益性社会事业的自然保护地建设和管理，资金来源一般有财政渠道、社会渠道和市场渠道。

目前，中国各级各类自然保护地（包括国家级），基本上都采取属地管理的原则，资金的投入和管理都是以地方政府为主。由于财力的限制，再加上以经济建设为中心的发展导向，地方政府在自然保护地上的投入主要以解决人头费为主，用于保护的资金仅仅是聊胜于无，遑论对保护地周边社区居民进行补偿的费用[16]。就自然保护区而言，很多位于经济欠发达地区，以至于目前仍有40%左右没有获得财政预算内资金，近30%没有固定的办公费。中央财政资金在保护地方面的投入主要以基础设施建设费用补助、专项经费、专项基金等形式体现，但是这些经费都是短期的投入，缺乏稳定性，而且仅能惠及部分国家级的自然保护地。

除财政渠道外，社会渠道可以说基本处于缺位状态，市场渠道则处于亟待规范阶段。具体而言，由于缺乏社会捐赠等相关的税收配套政策和社会组织参与保护地管理的相关制度安排，中国自然保护地社会渠道的资金大多来自国际组织的项目投入，国内社会资金投入很少。许多保护地管理机构是差额拨款甚至是自收自支事业单位，市场渠道资金来源比例相对较高，但是这容易导致资源的过度开发。市场渠道一方面需要构建类似特许经营机制的规范政策，另一方面应该探索生态产品价值实现机制和市场化的生态补偿机制等。当前中国政府处于从全能政府向服务型政府转变的阶段，正在探索打造共建共享共治的社会治理格局，这为建立健全社会渠道和市场渠道筹资机制的完善提供了很好的制度背景。

1.1.3 科学管控难

生态系统管理的实质是管理人与自然的关系[17]，重点关注生态系统的状态，目的在于保护自然生态系统的服务功能和生物多样性。适应性管理就是管理人与自然关系的新模式[18]，而这需要以长期的科研监测和对生态系统结构、功能和过程等的研究为基础。科学管控兼具必要性和可行性，但自然资源科学利用具有复杂性。《自然保护区条例》那样简单划定“十不准”禁区的办法（禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动）既不可行也不合理，完全屏蔽人类活动也不一定有利于主要保护对象的保护需求，例如三江源原住民适当强度的游牧有利于草原生态系统的保护，秦岭地区的传统稻作有利于朱鹮保护，钱江源国家公园体制试点区（以下简称“钱江源”）原住民的油茶林是保护对象白颈长尾雉的重要食物来源等。但主要保护对象的保护需求是什么、原住民生产生活方式与主要保护对象之间是什么关系，都必须以监测和研究为基础。多数自然保护地位于经济欠发达、交通不便的区域，原住民普遍存在着

“靠山吃山”的习惯，其生产生活材料依赖对自然资源的开发。自然保护地中的生物资源有很多是可更新资源，如原住民小范围内进行的薪柴采集、经济植物采摘等活动。如果根据植物生长规律和重点保护对象的活动规律严格控制采摘活动范围和资源利用强度，则需要科学地管控，没有监测、研究及与其关联的监管措施就无法体现出严格保护前提下的管理适应性。

1.2 自然保护地“人、地约束”问题成因分析

自然保护地“人、地约束”问题的成因客观上有早期抢救式保护下匆忙划定导致的土地权属不清、原住民人口众多，主观上则有保护地管理理念和管理机制的滞后性。保护地役权制度为解决客观上早期历史遗留问题提供了一种重要方式，而其实践探索本身则是对保护地“隔离保护”理念的突破，有助于从源头上破解“人、地约束”问题。

1.2.1 自然保护地早期划定的盲目性

目前，中国已经形成包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等多层级、多类型的自然保护地体系，数量过万，面积约占国土面积的1/5[19]。但是现有的各类保护地，大多数都是在“抢救式保护”的模式下，按照“早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善”的原则建立起来的。很多保护地建立之初，都缺乏自然资源和环境本底的详细调查，未科学分析保护对象的保护需求，片面追求面积越大越好，有的将城镇、村庄和农田乃至已开发建成的旅游用地或建设项目划入其中，有些甚至还划在自然保护区的核心区内（《自然保护区条例》规定“禁止任何人进入自然保护区的核心区”）。据统计，国家级自然保护区中约86%的交通基础设施和62%的采石场都建于自然保护区成立之前[20]。这些“历史遗留问题”是导致“人、地约束”的重要原因之一。

1.2.2 自然保护地管理对社区角色认知的滞后性

经过一个多世纪的发展，人们逐渐认识到建设自然保护地的直接目的是保护自然资源和生态环境、保护自然生态系统和生物多样性的可持续发展，但是要实现这样的有效保护必须保障原住民社区的利益和当地经济的可持续发展。世界各国的自然保护地内人与自然的关系历经隔离保护、交融互动、和谐共生等阶段，与之相对应的是在保护地管理中原住民社区隔离保护、社区参与和社区共管等不同模式的发展变迁（图2），自然保护地的管理由“一刀切”的隔离保护走向兼顾资源科学保护和合理利用、兼顾原住民社区发展的综合管理。以法国国家公园为例[21]，在建立之初，一方面采取严格保护模式，未充分考虑其人口密度高和土地权属复杂的现实约束，忽视社区在国家公园管理中的作用和价值，导致来自原住民社区的抗议和破坏屡见不鲜；另一方面，通过政策法规将国家公园定位为绝对保护地，形成严格保护模式，忽略了人与自然长期共存的悠久历史。经过四十多年的发展，法国国家公园的管理体制逐渐暴露出包括原住民社区和国家公园管理机构对抗在内的各类问题。法国国家公园于2006年开始进行管理体制改革，目前已初步形成行之有效的多中心治理模式，主要包括以管理部门和社区居民共同参与制定的宪章为核心的多方治理和利益共享机制、以国家公园产品品牌增值体系为核心的绿色发展机制等，达到自然生态系统保护和原住民社区绿色发展的双重目标。美国国家公园管理体制也由最初的迁移当地社区的管制模式不断发展优化为社区参与、社区共建等模式，通过多种途径协调社区发展、保障原住民权益。其中，保护地役权制度的探索实现了在不改变土地权属的情况下资源科学保护和合理利用的目的。

图2 保护地发展过程中对社区角色认知的变化Fig.2Changesintheperceptionofcommunityrolesduringthedevelopmentofprotectedareas

中国自然保护地的建设和管理多数还处于以政府部门管理为主的隔离保护阶段，原住民社区没有被看作保护地生态系统的组成要素，相应区域的经济和社会发展鲜有关注。《自然保护区条例》只是对自然保护区的建设、管理做了规定；《风景名胜区条例》提及风景名胜区的设立应当与土地权利人充分协商，但是在规划、管理中，仍是以政府部门为主，社区的发展也未涉及。具体实践中，多数保护地实行封闭式管理，对包括放牧、打猎、采集薪柴等在内的各种资源利用加以严格的限制，原住民社区的生存空间和生产生活方式受到约束，没有获得相应的补偿或支持，进而对保护地产生敌对情绪，发生暗中破坏或恣意掠夺自然资源的现象，更是加剧了资源保护和利用之间的冲突矛盾。事实上，自然保护地内原住民的生产生活行为，多数并不会对生态系统产生严重的损害，甚至有一些反而是有益于重点保护对象生存的行为。以国家级自然保护区为例，核心区和缓冲区人类活动斑块类型主要是交通运输用地、农业生产用地和村镇建设用地，而对生态环境破坏较大的工矿用地、采石场、旅游设施用地等相对较少[19]。因此，自然保护地管理只需要禁止肯定对生态环境有明显破坏的规模化的工业化、城市化行为。原住民的生产生活行为可以基于自然生态系统的科学调查，辨识保护对象的保护需求，形成保护一致性谱，构建能够保障这些措施可以落地并带动当地经济绿色发展的制度体系。

为统筹解决现有自然保护地体系的各类问题，中国已经开始探索国家公园体制建设向人与自然和谐共生的社区共管阶段转变。《总体方案》提出遵循“国家主导、共同参与”的原则，“国家公园由国家确立并主导管理。建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制，探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式”；明确“集体土地可通过合作协议等方式实现统一有效管理。探索协议保护等多元化保护模式”；要求“构建社区协调发展制度，包括建立社区共管机制、健全生态保护补偿制度和完善社会参与机制”。针对“人、地约束”问题，目前正在探索国家公园体制改革的试点中，钱江源、南山、武夷山等开始探索集体所有土地的地役权改革，而非“一刀切”地征收、租赁流转或生态移民。

2 保护地役权制度破解自然保护地“人、地约束”的原理和试点改革探索

在保护地的人地约束问题处理过程中，土地的征收、租赁流转等方法和原住民的搬迁一方面加重了政府财政负担、剥夺了原住民的土地使用权和收益权，带来生态移民和产业转移的后续问题；另一方面，忽视了长期发展形成的稳定的人与自然共生关系，忽略了某些生境类型或物种必须在适度的人为干预下才能够更好地生存和发展这一事实。保护地役权制度是根据保护对象的需求，对土地的利用施加限制或积极义务，给予土地权利人（供役地人）补偿，在不改变土地所有权（和/或承包经营权）的情况下实现土地资源统一管理以加强保护的低成本形式，可以兼顾资源保护和社区发展，实现自然保护地范围内的人与自然和谐共生，可以针对性地解决自然保护地管理中因“人、地约束”带来的统一管理难、资金供给难和科学管控难等问题。

2.1 保护地役权制度原理及其与土地征收、租赁方式的区别

要实现自然保护地范围内的人与自然和谐共生，就需要在空间上辨识典型生态系统的保护需求，再根据保护需求设定差异化的管理方式和强度[22]。具体而言，对不同等级的保护目标实施专门的保护行为并限制部分利用行为，需要结合现有的土地利用类型分布和土地权属情况，明确在具体的空间单元里究竟哪些行为需要实施，哪些行为必须禁止，尤其哪些负面清单上的行为在特定的时间和空间里可以实施。如果现有土地利用存在负面清单上的行为，则对其进行土地利用范围、强度和形式等维度的限制及补偿。基于细化保护需求的保护地役权制度是前述土地管理方式能够实现的一个制度化途径，其本质是地役权人持有者对土地施加限制或积极义务的非占有性利益，其目的是实现具体的保护需求。在实践中，非占有性使得土地所有权（和/或承包经营权）不变，并且必须有针对性地为了实现保护目标而限制具体的活动，尽量避免对其他利用活动的干扰。因此，保护地役权制度可以对生态和景观上连续的土地资源因权属不一造成的破碎化进行再统筹，确定具体的公共利益保护需求，明确供役地权利人（一般为保护地原住民）可以继续享有的权利，建立补偿机制并测度补偿标准，这些内容最后体现在地役权合同中。

与土地征收、租赁等土地管理方式相比，基于细化保护需求的保护地役权制度具有如下优势（表1）：一是充分考虑了保护对象的保护需求。部分人与自然长期共存的生态系统中，对于特定的生境类型或者物种需要适度的人为干预。土地征收、租赁之后，要满足保护需求需要额外投入人力物力进行维护。保护地役权制度则是根据保护对象的保护需求明确鼓励和限制行为清单，土地权利人可以继续限制清单之外的土地利用，特定情况下还可以参与对保护有促进作用的活动。二是可以调动社会力量参与生态环境保护的积极主动性。当前中国生态环境保护的管理制度，主要是政府部门通过行政法规规定强制性的义务，如禁止滥砍滥伐、超载放牧等，这类制度缺乏激励作用，很难调动土地权利人保护资源的积极性。而保护地役权则是通过限制供役地人的部分行为，对其承担的保护行为及由此产生的损失给予补偿，从而达到保护的功效。地役权人可以是政府部门，也可以是社会组织或者企业甚至个人，这为社会力量参与生态环境保护提供了一个很好的途径。三是可以减轻财政负担、减少社会矛盾、防止资源闲置。保护地役权是非占有性权力，土地资源可以供役地人与地役权人共用，实现资源生态、社会和经济效益的最大化。保护地役权的资金来源可以是财政资金拨款，也可以是社会捐赠，这为社会资本融入资源科学保护和合理利用提供了制度基础和实现平台。保护地役权模式并非一味地迁出原住民的做法，也减少了潜在的社会矛盾问题。

表1 保护地役权与征收、租赁的区别Table1Thedifferencesbetweenprotectedeasement,expropriationandlease

2.2 中国保护地役权制度的试点改革探索

党的十九大报告指出要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》明确要“按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，······，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”。国家公园体制试点区率先开展自然保护地管理体制机制的改革探索，地役权改革是众多改革措施中的一个重要方面。目前钱江源、南山、武夷山等试点区开展的地役权改革取得了一定的成效，但与真正的保护地役权的原理和完整的保护地役权制度还有一定的距离。其中，湖南南山[23]和武夷山[24]国家公园体制试点区的地役权改革还停留在运用地役权的理念层面，目标是将集体土地管理权流转到管理局，与保护地役权制度的本质相差较远。钱江源国家公园体制试点区的地役权改革工作有了初步的实质性推进。

钱江源位于浙江省开化县，面积252 km2，国有土地和集体土地占比分别为20.4%和79.6%。该试点区内的原住民具有类似“封山节”“敬鱼节”等良好的生态环境保护传统；原住民种植的油茶林是重要保护对象之一的白颈长尾雉的重要食物来源，形成了相对稳定的人地平衡关系。钱江源的地役权改革主要分两部分：一部分是试点区范围内所有集体林地和部分耕地的地役权改革[25−26]，另一部分是将在试点区的长虹乡霞川村开展试点的基于保护地役权的适应性管理方法[27]。

前一部分的改革中，涉及的改革范围为试点区范围内的所有集体林地和部分耕地。集体林地地役权改革补偿标准统一为723元/（公顷·年），改革后原享有的生态公益林补助政策不再重复享受；具体的实施方式是通过召开动员会、村民代表会、户代表会等，由村民委托村委会作为代理人全权代理地役权改革相关事宜，再由村委会和钱江源国家公园管理局（以下简称“钱江源管理局”）签订地役权合同；对于原先由农户经营的毛竹、油茶、茶叶等经济林，允许农户按照国家公园建设要求科学合理地适度经营利用。为进一步加强监管，钱江源开发了“保护地役权登记系统”，将集体林地的使用权，林木的所有权、使用权与保护地役权证相关联，实现林地保护地役权确权登记给钱江源管理局，并颁发“集体林林地保护地役权证”，实现了保护地役权制度的线上监管，确保集体林地相关权力的变更都能够经过钱江源管理局认可。耕地地役权改革试点方面，钱江源管理局与苏庄镇毛坦村股份经济合作社为代表的合作社以及村民签订《钱江源国家公园农村承包土地地役权改革合同》，约20 hm2农田正式享受地役权补偿机制。在满足“禁止使用农药化肥、禁止焚烧秸秆、禁止引入植物外来物种、禁止干扰野生动物等”统一保护管理的前提下，村集体和村民的农田每公顷每年享受3000元补贴，并且通过与开化新农村建设投资集团签订合同约定以不低于22元/千克的价格收购该区域农田生产的稻谷。

钱江源试点区的这一改革的优点如下：允许农户按照要求继续适度经营利用而非完全禁止，已经出现了保护地役权的萌芽；由村民委托村委会作为代理人与国家公园管委会签订地役权合同的形式，符合中国大力推动乡村振兴、加强村组织自治的实际，是保护地役权制度在中国本土化过程中的一种创新模式；“保护地役权登记系统”的开发为后端监管提供了保障。不足之处在于：对于所有集体林地和耕地分别采用统一的补偿标准，而非根据林地中具体的林木类型和收益进行价值评估，仍然存在一定的强制性，未体现不同地块的价值差异；地役权持有者为国家公园管理局，还缺乏社会力量的参与。

后一部分的改革中[27−28]，设计了基于细化保护需求的保护地役权制度，通过列清单、监测、计分、奖惩等实现精细化管理，做到精准保护，并通过配套国家公园产品品牌增值体系等绿色发展方式构建利益共同体，形成“山水林田湖草人”生命共同体；通过引入非政府组织力量的方式，突破行政壁垒，解决同一生态系统跨行政区统一管理的难题：由国家公园管理局和非政府组织之间签订保护一致性框架协议，非政府组织按此协议和规划与跨界区域的土地权利人签订地役权合同，使跨界区域的保护行为和绿色发展具备与钱江源试点区的一致性，避免因跨界可能带来的行政干预和政府行为龃龉。目前这一制度创新有待落地探索。这部分改革在地役权价值评估、登记等方面还比较欠缺。

3 中国自然保护地应用保护地役权制度的前景

中国推进国家公园体制建设，主要目标不仅仅是建立若干国家公园实体单元，而是要以此带动整个自然保护地体系管理体制的改革与创新。针对人地约束问题，通过构建基于细化保护需求的保护地役权制度，一方面对土地的利用方式和利用强度等进行管理，对居民的日常行为形成禁止、限制和鼓励的正负行为图谱，促进原住民积极主动地参与生态保护；另一方面，基于社区调查和对利益相关方诉求的调查，借助有针对性的生态补偿措施，比如经济补偿、生态岗位补偿、优先获得生态产业的扶持等方式，将社区和自然保护地利益一致化，解决土地资源保护和开发的矛盾，形成充分考虑人地关系的、动态的可持续发展的模式。

3.1 中国建立保护地役权制度需要解决的问题

率先开展体制机制改革的国家公园体制试点区已经开始保护地役权制度构建的探索，但仍缺乏系统完整的成功案例。未来以国家公园为主体的自然保护地体系管理体制改革过程中，这一制度会在更多的地方得到应用，需要在保护地役权

“合法化”、价值评估、后期监督、社会力量（原住民、非政府组织、企业等）参与方式及相关补偿等配套措施方面继续探索完善。

价值评估方面，保护地役权采取有偿取得的方式时，地役权人需要给予供役地人一定的经济补偿，那么如何补偿和补偿多少，需要对保护地役权的价值进行评估，但是目前中国有关地役权价值评估的理论与方法还很少，主要与中国农村土地市场不规范有关。后期监督主要是需要建立监督机制，根据合同，地役权人（自然保护地管理机构、非政府组织等）对供役地人的行为予以监督，而供役地人也可以对地役权人的保护成效进行监督。

社会力量参与方面，多元参与是中国自然保护地管理体制机制改革的一个重要方向，《总体方案》提出要“探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式”。保护地役权制度为企业、社会组织和公众等参与自然生态保护提供了很好的途径，但是具体如何参与，需要配套建立相应的制度。原住民可以通过履行地役权合同中的积极或消极义务参与保护，社会组织在前期合同商谈、合同签署、资金提供、后期监督等环节发挥作用，但是还需要相关法律制度的认可。

相关补偿措施方面，由于中国保护地役权的应用区域多为农村集体土地，供役地人主要是村集体和农户，对其补偿方式除了经济补偿之外，更重要的是对该区域绿色产业的引导和提供就业机会[29]。

3.2 保护地役权制度在中国现有法律体系下的构建模式

中国2007年颁布的《物权法》首次明确了地役权的法律地位，指出地役权是指不动产权利人按照合同约定利用他人不动产以提高自己的不动产效益的权利，这属于传统地役权。与传统地役权相比，保护地役权具有以下特征：1）设立目的具有公益性，传统地役权是为了方便私人利用土地以更好地发挥土地的经济价值，而保护地役权的目的则是实现公共利益；2）不以需役地存在为设立条件，传统地役权设立要求以相邻的供役地与需役地存在为前提，保护地役权设立不需要需役地的存在，主要是通过在供役地上设立义务和负担以担保土地的生态环境价值；3）签订主体更加广泛，传统地役权的受役人往往是特定的人，而保护地役权则由国家、地方政府或者其他非营利组织作为公众的委托人，与供役地人签订合同，限制其对土地进行可能对生态环境利益造成妨害或者损害的利用，并给予供役地人相应补偿；4）供役地人可能负担积极的义务，传统地役权的法律关系中，供役地人只负担容忍的义务或者不得从事某种特定行为的义务，并不承担积极的作为义务，但是在保护地役权中，供役地人则可能负担积极的作为义务。

作为一种相对比较新颖的法律制度，保护地役权与传统地役权的诸多差异决定了保护地役权制度的完整构建需要对现行的相关法律体系进行修订。在起源地美国，保护地役权也是在传统地役权的“为需役地利益”为构成要件（美国判例法体系）框架下发展起来的。但是经过十几年的发展，直到20世纪80年代，美国联邦和州政府逐渐认识到传统地役权构成要件对保护地役权发展的限制，开始通过单独立法的方式推动保护地役权，对保护地役权进行了颠覆性的改造和认可，关键性的突破在于：1）不以需役地存在为设立保护地役权的必要条件；2）保护地役权的持有主体也由政府机构拓展到私人的非营利组织，这极大地刺激了保护地役权数量的增长[30]。

中国的保护地役权制度就立法模式而言，是基于中国实行物权法定原则的法律背景，应该在上位法《物权法》的地役权一章中单设一节对保护地役权做出统领性的规定，包括其定义、设立条件、权利主体等；再在相关法（如《国家公园法》《森林法》《草原法》等）中就某种具体的保护地役权的地役权主体权利义务、资金来源、地役权购买价格等做出具体性规定[1]。就取得方式而言，目前《物权法》规定的地役权采取登记对抗主义，但是为了保证公共利益目标的实现宜采用登记生效主义[29]。另外，考虑到中国实行土地公有制，保护地役权也需要适应性的调整：1）供役地人主体应当从土地所有权人拓展到土地承包权人，相应的保护地役权的期限不得超过土地承包经营权等用益物权的剩余期限（参考《物权法》第161条）；2）承认自己地役权，允许国家事先在国有土地上设立保护地役权，然后再为他人设立其他用益物权或者使用权[31]。如三江源国家公园范围内的土地虽然都属于国家所有，但是大多数草场已经承包到户或联户。未来可以在新一轮的承包合同中预先设立保护地役权，以便更好地保护自然资源的生态利益。

4 结语

中国自然保护地面临人地约束问题，存在统一管理难、资金供给难和科学管控难等难点。这些问题客观上有自然保护地早期划定的盲目性，主观上则有保护地管理理念和方式的滞后性。现代保护地管理中，已经由“一刀切”的隔离保护模式走向兼顾资源科学保护和合理利用、兼顾原住民社区发展的综合管理模式。保护地役权制度可以破解人地约束难题，实现人与自然和谐共生。基于细化保护需求的保护地役权制度对土地的利用施加一定的限制或积极义务，开展适应性管理，配套以绿色发展方式或税收优惠政策，可以调动各方积极性，以较低成本实现保护目标。这一制度中，细化保护需求体现了自然生态系统的最严格保护，地役权合同中的保护一致性谱、地役权人的多元性和地役权补偿资金来源的多样性等，则体现了原住民和非政府组织等社会力量在保护地管理中共建共治共享的角色。