国家公园社区协调发展机制研究

孙鸿雁 姜 波

(国家林业和草原局昆明勘察设计院，昆明 650216)

目前，中国十大国家公园体制试点均建立在原有保护区基础之上，而原有保护区只注意到周边社区对自然资源产生的负面影响，采取最大限度禁止性保护方式，而忽视了保护区给周边社区发展带来的限制。虽然保护区范围内的生态保护取得了一定的成效，但保护成本却由周边社区承担，生态保护红利是以牺牲周边社区自身经济发展为代价换取的。缺失发展机遇的保护区周边社区只能发展资源依赖型生产经营，再加上人口增长对资源环境破坏，从而形成恶性循环。所以自然保护与当地社会经济发展之间的矛盾是国家公园建设需要解决的最关键问题之一，该问题不仅关系到国家公园体制建立中各利益相关者关系的协调，也直接决定了国家公园的治理结构和管理模式，关系到国家公园能否可持续地从保护及发展两个角度实现其建设目标[1]。

为有效解决国家公园保护与发展之间的矛盾关系，发挥国家公园社区发展功能，本研究在借鉴国外国家公园社区发展经验和教训的基础上，以中国现有10个国家公园体制试点区社区发展矛盾为靶点，通过社区空间管控机制、参与式共管机制、生态补偿机制和社会保障机制构建国家公园“四位一体”社区协调发展机制，以期为国家公园立法、管理体制建设、原住民社区发展模式提供借鉴和参考。

1 国外国家公园社区共管经验借鉴

起初，以美国“荒野理念”为代表，国家公园社区管理模式在全球范围内曾一度引发原住民与管理机构人员、游客之间激烈的矛盾冲突。伴随国家公园保护意识的增强，各国逐渐意识到现存的生态保护红利是以原住民牺牲自身发展为代价换来的。原住民的基本权益保障是国家公园社区治理的首要任务，并以之为基础演化出现代国家公园社区共管模式。这些经验对中国国家公园社区协调发展具有重要的启示作用。

1.1 社区共管典型模式

国家公园社区发展与保护的主要矛盾是土地资源管理权属和使用方式的冲突。世界各国国家公园社区共管模式划分为指令式、咨询式、协议式、合作式、联合式和授权式六类（表1），其中社区赋权程度依次升高[2−4]。

表1 世界各国国家公园社区共管典型模式Table1Typicalco-managementmodelofcommunitiesandnationalparksaroundtheworld

1.2 完整法律体系

针对社区共管的法律依据，各国都有纵横交织的系统性立法体系，不仅包含基本法、授权法、单行法和部门规章四个层次，还包含与国家公园基本法平行的国家层面和全局性的环境法（National Environmental Policy Act，NEPA）和各类资源法等联邦法律。如加拿大不仅出台了国家公园管理专项法规《国家公园法案》，针对社区管理还出台了《国家公园建筑物法规》《国家公园家畜法规》《国家公园租约和营业执照法规》《狩猎法》《放牧法》等；还有英国的《自然环境和乡村社区法案》等，完善的法律体系保障了原住民的各项基本权益，并为今后预留了管理空间。在此基础上，国家公园管理局与周边社区签订共管协议。如1978年，卡卡杜原住民土地信托和澳大利亚公园局签订了共同管理国家公园的协议，这是世界上第一个保护区社区共管协议，随后在加拿大、南非等国家公园范围内被借鉴运用[5]。

1.3 广泛而全面的公众参与机制

公众参与机制的实施是原住民的基本权益保障和基本诉求的体现。公众参与机制形式多样，如美国国家公园施行“听证制度”；英国国家公园通过了“管理契约”制度来获得土地管理权[6−7]；各国通过税收减免、特许经营优先权、生态保护补偿机制、利益分配机制和民生保障制度等方式均衡各方利益关系，吸引公众参与国家公园建设[8]。

1.4 多元化资金渠道

为帮助社区发展，缓解资源保护压力，各国在国家公园管理发展资金渠道上采取多元化获得方式。如美国除联邦政府拨款外，门票及其他收入、社会捐赠和特许经营收入按照一定比例分配到社区发展基金中。英国通过发行国家彩票来筹得资金，日本通过基金形式募集社会资金和地方财团的投资。

上述研究为中国国家公园社区管理提供四点启示：1）鉴于中国行政体制和土地权属（国有和集体两类属性），国家公园社区管理可采取指令式为主，协议式和合作式为补充的模式；2）国家公园法律体系建设还在起步阶段，包括《国家公园法》在内的基本法、授权法、单行法和部门规章尚未出台，需尽快完善；3）鼓励社区居民参与公园建设管理，特别是非正式组织的相关利益群体参与管理的认识和能力有待提高；4）国家公园建设资金需以中央财政为主，多元化生态补偿资金和合理利益分配方案相结合。

2 中国十个试点国家公园的社区现状及存在的问题

为了建立符合中国国情的国家公园体制方案，2015年起，中国陆续在12个省开展了10个国家公园体制试点工作，总面积约22.31万平方千米，占中国陆域面积的2.3%。国家公园体制试点范围内社区居民有46.19万人，平均人口密度为2.07人/平方千米，且东、西部差异显著（表2）。

为贯彻落实党中央、国务院对国家公园体制试点工作总体部署，国家林业和草原局（国家公园管理局）决定开展国家公园体制试点评估，评估组在2019年7月20日至8月17日期间赴各试点区，采取资料审核、交流座谈、野外踏查、入户走访、问卷调查和内业分析等多种方式展开实地调研。各评估小组累计召开座谈会和访谈会80余次，收回国家公园管理人员工作能力测试问卷、社区居民调查问卷和游客调查问卷约1 050份，核查各类材料共5 000多件，外业调查累积里程超过1万千米。

表210 个国家公园体制试点区基本情况Table2Basicsituationoftennationalparksystempilotareas

通过对10个试点区（涉及12个省）相关数据资料分析，国家公园社区发展存在的问题关注度从高到低依次是土地权属争议、生态补偿、生态搬迁、产业退出转型、居民就业、技术培训、特许经营和知情权（图1）。究其根源，国家公园建设社区管理工作存在以下问题：1）法律体系缺失，导致在处理管理者与相关利益群体以及相关利益群体之间矛盾冲突时无章可循，无法可依；2）社区共管机制不成熟，缺乏类似社区共管委员会代表相关利益群众参与国家公园管理并表达群众利益诉求；3）生态补偿长效机制尚未建立，补偿资金渠道单一且不足；4）缺乏社区保障机制。

图110 个国家公园试点区（涉及12个省）社区发展存在问题关注度分析Fig.1Analysisofthedegreeofattentiontoproblems ofcommunitydevelopmentin10nationalparkpilot areas(involving12provinces)

3 中国国家公园社区管理的建议

综上所述，在坚持以人为本、体现全民公益性的原则上，作者提出国家公园社区“四位一体”协调发展机制，包含空间管控机制、参与式共管机制、生态补偿机制和社区保障机制（图2）。

图2 国家公园社区协调发展机制关系Fig.2Mechanismdiagramofcoordinateddevelopmentofnationalparksandcommunities

3.1 空间管控机制

为实现国家公园社区的有效管理以及生产、生活、生态“三生空间”的合理划分，结合《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中国家公园核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动的差别化管控要求，建议可采取以下分类管控方式[9−10]。

3.1.1 区划调整型

对于保护价值低的建制镇、非建制镇和城市建成区等人口密集区及其社区民生设施，建议调控措施为区划调整型，将其调整出国家公园范围。对位于人口稠密的南方地区的国家公园，若国家公园内存在大型的行政村，也可根据实际需要选择区划调整型。区划调整型的选择必须加强监管，尤其是空间位置不在国家公园范围内，但原住居民的农林生产和资源利用区域却在国家公园内的，需要充分评估现有产业类型和资源利用方式与保护目标的一致性和差距，做好风险评估。

3.1.2 生态搬迁型

对于规模不大，大分散、小集中的行政村、自然村、游牧部落和零散居民点，尤其是生存条件恶劣、地质灾害频发的区域，建议调控措施为生态搬迁型。可结合国家精准扶贫和生态扶贫等政策，在条件允许的情况下，将位于国家公园核心保护区内的行政村、自然村、游牧部落和零散居民点一次性搬迁至国家公园外。若条件不允许，对暂不能搬迁的可先设立原住居民生产生活区，允许开展必要的、基本的活动，待条件允许逐步搬迁出核心保护区。

3.1.3 保留保护型

对于具有保护价值、承载着历史变迁、积淀着深厚的地方文化，具有很高的历史价值、文化价值、科学价值和旅游价值的自然村落或具有民族文化特色需要保护的游牧部落，建议调控措施为保留保护型。可以考虑保留并划入国家公园的一般控制区，通过协调当地国民经济发展规划和国土空间规划等，统筹整合中央预算内投资和各级财政资金，保障原住居民的合法权利，也可优先选择该区域作为开展生态旅游、自然体验和生态教育的区域，探索全民共享共建的机制。但必须严格控制发展规模，禁止外来人口迁入。

3.1.4 控制转换型

对零星分布、保护价值影响小、无法退出的核心保护区内自然村落和零散居民点，如空心村等，建议调控措施为控制转换型。通过产业转型，部分劳动力参与到保护地资源管理、宣传教育、文化活动和特许经营等工作中；尽量引导青壮年异地就业并提供相应的社会保障措施，以时间换空间，逐步降低保护地及周边人口压力，逐步减轻对保护区资源的依赖，进一步缓解保护与利用的矛盾。

3.2 参与式共管机制

参与式共管机制是协调国家公园与社区利益冲突的有效机制，始终贯穿在国家公园设立、建设、运行、管理和监督等各个环节中。

3.2.1 参与式管理机构

目前国家公园体制试点均成立了国家公园管理机构，形成了中央垂直管理、中央与地方共同管理和地方管理三种管理模式[11]。建议在国家公园管理机构中设置社区发展处以统筹社区发展，同时建立非制度化的组织（如社区共管委员会、非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）及其他利益相关群体等）代表相关利益群体进行协同管理（图3）。

图3 国家公园社区参与式管理机构设置Fig.3Agencysettingsofcommunity-participatorymanagementofnationalpark

3.2.2 与社区签署共管协议

建议国家公园管理局与社区签署共管协议，明确双方当事人在资源保护和社区经济发展中的权利和义务。针对国家公园内违法活动和土地权属冲突问题，国家公园管理机构和社区共管委员需共同进行协调沟通，妥善解决矛盾冲突。社区共管委员需积极参与总体及专项规划、实施方案等项目审查评议，宣传国家公园保护政策，提高群众保护意识。

3.2.3 鼓励当地居民或企业参与特许经营项目

特许经营是具有推动国家公园科学运营、永续利用和福祉效用的重要机制。通过减免税收等方式鼓励当地居民或企业参与国家公园内公益类特许经营项目。对于营利类特许经营项目，制定利益分配机制，允许社区居民以土地入股方式参与经营。

3.2.4 扶持发展“环境友好型”特色产业

在以生态保护为核心的前提下，根据区域资源承载力发展“环境友好型”特色产业。建议政府根据地区特色建立特色农产品优势区，优化农业产业结构，提高农业水利覆盖水平，促进产业链相加、价值链相乘和供应链相通的“三链重构”。实施农旅融合的旅游精品工程，开发特色资源，发掘农业多种功能和乡村多重价值，发展特色突出、主题鲜明的乡村休闲旅游项目。

3.2.5 建立健全志愿服务和社会监督评估机制

建立国家公园志愿者服务机制，制定国家公园志愿者服务制度，积极与当地社区、科研院所、高校和社会公益组织开展国家公园志愿者服务工作。建立健全社会监督机制，积极引导公众参与监督举报，共同打击违法行为。建立评价体系，为社区向良性方向发展提供决策依据。

3.3 生态补偿机制

建议建立国家公园生态保护补偿制度，鼓励通过多元化生态保护补偿方式和多渠道来源资金，对国家公园进行生态效益补偿。

3.3.1 明确补偿对象

国家公园生态补偿分为一次性补偿和持续性补偿两类。一次性补偿对象是国家公园范围内现存的合法工矿、水电等建设项目退出补偿。持续性补偿对象又分为四个层次：1）生态移民群众；2）包含在国家公园范围内的社区居民；3）社区在国家公园范围外，部分土地权属在国家公园内的居民；4）国家公园外2~5 km范围内的周边社区。

3.3.2 拓宽资金来源渠道

建立以中央专项财政为主体，多元化生态补偿并存的资金渠道。建议通过生态效益评估权衡中央转移支付的生态补偿资金在自然保护地的比重；积极探索地役权、水权、排污权、碳排放权和流域横向生态补偿资金渠道；完善生态保护补偿融资机制，推广绿色信贷服务，成立绿色基金，探索绿色保险参与生态保护补偿的途径。

3.3.3 多元化补偿方式

建议除直接经济补偿外，积极探索多元化的生态补偿方式，注重绿色替代产业、劳动就业、教育技能培训与精准扶贫四个方面，将“输血型”补偿转化为“造血型”补偿[12−15]。如特许经营优先权，免税权、地役权入股和企业分红；针对传统农业，实行生物农药和有机化肥补贴，打造国家公园农产品地理标识，推进绿色采购；建立生态管护公益岗位制度，优先聘用原住居民担任生态管护员。与生态受益城市建立对口帮扶联系，进行技能培训、提供就业岗位和对口扶贫等；建立教育基金，完善教育配套设施，帮助山区孩子走出去。

3.3.4 完善效益评估

加强生态保护补偿效益评估，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。

3.4 社区保障机制

社区保障是国家公园建设保障体系的重要组成部分，是缓解生态保护与社区发展矛盾的有效方式。根据国家公园体制试点周边社区暴露出的问题，建议在以下三个方面加强保障。

3.4.1 政策性保障

以国家公园法为基础，结合各地实际情况，制定保障民生的政策类法规条例，确保各利益相关者有法可依、有章可循。如促进社区产业融合发展的用地保障，发展农业产业的绿色金融政策保障。

3.4.2 基础设施保障

加强社区基础设施建设，加大农村防灾减灾救灾体系建设投入，完善社区交通、水利、物流和网络基础设施建设，推进“智慧社区”建设[16]；打好“绿色能源牌”，减少周边社区居民对自然资源的依赖。

3.4.3 公共服务保障

成立社区扶贫帮扶小组，杜绝群众因资源保护行为致贫、返贫现象；成立社区就业服务中心，进行技能培训，提高就业质量；加快养老保障制度建设，如发放养老金、增加养老食堂、定期体检等方式来关爱老年原住民。

4 结语

本文借鉴国外国家公园建设实践与经验，以10个国家公园体制试点存在问题为靶点，对国家公园社区发展进行分析研究，提出构建“四位一体”社区协调发展机制即空间管控机制、参与式共管机制、生态补偿机制和社区保障机制。

社区空间管控机制根据分类管控方式不同，划分为区划调整型、生态搬迁型、保留保护型和控制转换型四种类型，能够有效解决资源保护与利用的空间冲突问题。

社区参与式共管机制在“双增双减一协调”目标前提下，通过设立参与式管理机构，与社区签署共管协议，明确双方当事人在资源保护和社区经济发展中的权利和义务。同时鼓励当地居民或企业参与国家公园内特许经营项目，发展“环境友好型”特色产业，并建立健全志愿服务机制和社会监督评估机制。

在生态补偿机制方面，明确补偿对象并按照时序与轻重程度进行分类，为生态补偿制度精准实施提供依据。建议聚焦绿色替代产业、劳动就业、教育技能培训与精准扶贫四个方面开展多元化的补偿方式，将“输血型”补偿转化为“造血型”补偿，同时建立以中央专项财政为主体，市场化为补充的生态补偿资金渠道。

社区保障机制建议从政策性保障、基础设施保障和公共服务保障三个方面提出具体路径，为中国国家公园管理机构的顶层制度设计和管理决策提供参考价值。