规范查处行政违法案件工作中的常见问题

黄维新

摘要：行政执法监察，尤其是行政处罚工作，有严格的法律规范和行为准则，不允许半点马虎和大意。没有法律依据，不按照法定程序，行政处罚无效。近几年，部分部委办和地方政府相继出台行政违法行为查处工作规程，每年也组织执法人员开展案卷质量评查，各地各部门行政执法水平和能力有了较大幅度的提升，但仍存在一些问题，影响了执法的严肃性和效力。就行政管理和执法过程中常见的不规范问题、必须遵循的原则，进行梳理分析。

关键词：查处工作;执法;原则

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）09-0058-60 收稿日期：2021-08-02

1 行政管理与行政处罚的关系

我国已进入新时代，其主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。行政职能部门必须牢固树立民本意识，改变过去“为执法而执法”的不正确理念，将规范管理、热情服务和严格执法三者有机结合起来，避免由于管理不够严谨，给当事人违法违规造成可乘之机。如：规划部门下发建设工程规划许可证时，出现大厅挑高4、5米，批后监管又没有到位，导致个别开发商搭板隔层，改变规划结构;政府用地批准书或行政职能部门与用地单位签订的限制性办公、自用、科研、厂房用地合同时，仅有禁止性规范条款，却缺少违约责任。个别用地单位，受利益驱动，未经政府及职能部门批准，擅自改变规划功能改建成住宅非法销售，一旦造成违法事实，政府职能部门面对的是众多的购房者，查处难度可想而知。因此，政府职能部门实施行政管理时，要以一丝不苟的工作态度把功课做细、做足，提高行政管理的科学性、合理性，同时加大行政管理相对人的违约责任、违法成本。如对工业用地、办公用地在下发用地批准书或签订用地出让合同时，对擅自改变规划结构、功能违法销售的，就要明确取消当事人用地资格、收回用地、交纳违约金等违约责任条款。总之，凡是能用规范管理解决的问题，就不要动用执法手段解决;同样，需要执法处罚的，也绝不能手软，要坚决依法执法、规范执法、严格执法。

2 处罚法定要兼顾公平原则

行政处罚对公民、法人和其他组织的权利义务有着重大影响，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益。因此，行政处罚不能由行政机关随意为之，而应在法律的规范下进行。处罚法定包括4个方面含义：处罚依据法定、处罚设定法定、处罚机关法定、处罚程序法定。行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。如果没有法律法规授权，行政机关的派出机构，则不得对外行使行政处罚权，否则处罚主体就不适格。对行政执法机关而言，只要处罚依据有出处就是对的，不管是法律、法规，还是规章规定，都是允许的，但我们作出行政处罚时还应遵循公正、合理的原则。如相邻地块、违法行为相当的2宗违法占地建设，对A地块当事人张某，行政机关引用《土地管理法》进行查处，又因为土地管理部门自身没有强制执行权，只能申请人民法院强制执行。申请法院强制执行，程序较复杂，许多案件得不到很好的执行;对B地块当事人刘某，行政机关则采用《城乡规划法》进行查处，对违法建设，违建所在地县级以上人民政府授权有关部门直接强制拆除。导致的结果是，同样是违法占地建设，刘某的违建被拆了，张某的违建则保留下来。

“同责同罚”是行政处罚公正原则的内在要求。行政机关在实施行政处罚时，必须以事实为依据，给予违法者的处罚必须与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这样不仅有助于保护当事人的合法权益，还有助于维护行政管理秩序、提高行政机关执法威信力，从而维护社会公共秩序。

3 法律文件送达问题

法律文书送达方式，通常包括直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达、公告送达6种。6种送达方式也不是简单的并列关系，最优先的是直接送达，只有在穷尽其他5种方式之后才可以公告送达。实践中问题出的最多的是留置送达，当事人不在违法现场、不在家，执法人员便直接将执法文书（如责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书）张贴在违法行为发生地（如违建）墙上、居住房屋门上或簡单塞进门缝里。如此送达，应当视为没有送达。留置送达的前提是送达人员见到当事人且当事人拒签。

4 行政机关对违法行为的调查与审理分离原则

行政机关办案人员在初步调查结束后，认为案件事实基本清楚、主要证据齐全的，应当制作调查终结报告，提出处理意见，由行政机关分管执法监察的领导组织相关人员对承办人员提交的调查终结报告和证据等相关材料进行审理，并就下一步案件处罚（理）提出意见。承办人员对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。审理人员对承办人员的调查终结报告进行审查并提出审理意见，审理人员对审理意见负责，审理结论作为案件处罚（理）决定的重要依据。

5 作出行政处罚决定的期限问题

作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起30日（部门规章、规范性文件另有规定的，从其规定）内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级行政主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。

案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递等时间不计入规定的期限;涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入规定的期限。

实践中，碰到办案人员规避超期限办案的主要方式有：先调查取证后立案、重新立案、调查取证期间办理延期手续“案情特别复杂，不能在规定期限内作出处罚决定，申请延期”。对此，笔者认为，先调查取证后立案，是程序倒置问题。重新立案，更是违反行政处罚办案的有关规定，因为同一个行政机关，不能对同一个违法当事人、同一个违法事实，以同样的理由进行行政处罚。至于调查取证期间办理延期手续“案情特别复杂，不能在规定期限内作出处罚决定，申请延期”要分两步走：第一步，延长一个月，报本机关分管执法监察的领导审批;延长一个月后，仍无法作出行政处罚，再办理延期手续，报本机关主要负责人审批或上一级主管部门审批。

6 违法当事人对违法行为整改后，违法所得和罚款数额如何认定问题

现实中，对当事人已经整改违法行为后，违法所得如何认定？罚款数额又该如何计算？这些问题一直困扰着办案人员。一方面，违法当事人会辩解，违法行为已经整改，且违法所得已经退还，就不应该罚款。另一方面，违法行为已经发生，扰乱了行政管理秩序和社会管理秩序，如果不对违法当事人课以重罚，就难以惩戒效仿者。业内普遍认为，只要违法行为已经实施完毕，其违法所得已经实现，违法行为就不应认定已经消失。至于整改清退只能说明其事后具有消除或减轻违法行为危害后果的情节，可在量罚幅度中予以考虑，但不能不予以处罚。因此，没收违法所得可以扣除，但是罚款仍应实施。

行政处罚中还有许多法律适用原则，如公正、公开、过罚相当、教育与处罚相结合、新法优于旧法、高位阶法优于低位阶法、特别法优于一般法、从旧从轻、信赖保护、一事不再罚、实体从旧程序从新原则，等等。