房地产人防车位不动产权属原始取得研究

王利军

摘要：房地产开发项目人防车位不动产权属，目前学理、立法、司法实践均存在多种截然不同的观点、规定或做法，导致房地产开发项目人防车位权属问题陷入困境。解决问题的关键，是从法学、经济学角度出发，厘清房地产开发项目人防车位不动产权属的原始取得，促进人防事业健康发展。

关键词：房地产开发项目;人防车位;不动产权属;原始取得

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章編号：1001-9138-（2021）09-0031-36 收稿日期：2021-08-02

房地产开发项目人防车位（以下简称人防车位）是国家鼓励修建与法律强制修建的不动产。《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人民防空法》）鼓励、支持企业进行地下空间人防工程的投资建设，并规定人防工程“平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的基本原则;该法同时规定城市新建民用建筑应按国家有关规定修建人防地下室。在国家鼓励与法律强制背景下，我国城市的大多数房地产开发项目均配建人防工程，即所谓的结建人防工程，平时多以车位的形式加以利用。人防工程以人防车位的形式存在于房地产开发项目中并得到迅速发展。但目前学理、立法、司法实践对人防车位不动产权属存在多种截然不同的观点、规定或做法，围绕人防车位不动产权属的纷争加剧，引发社会矛盾，影响社会和谐，不利于人防事业的健康发展。因此，有必要厘清人防车位不动产权属的原始取得。

1 人防车位不动产权属的学理、立法、司法实践纷争

1.1 人防车位不动产权属的学理纷争

人防车位不动产权属在学理层面上，主要有国家所有、开发商所有、业主所有三种观点。

持国家所有观点的学者认为，人防车位不动产权归属国家：第一，《人民防空法》第2条、第37条明确规定，“人民防空是国防的组成部分”“国防资产归国家所有”;第二，国家减免房地产开发商的人防工程土地出让金及大部分税费，这些构成国家取得人防车位权属的对价;第三，人防工程改建的地下车位是公共物品，受益者是全体人民。也有学者认为，“防空效能属于公共物品范畴，小区人防车位作为人防工程的一部分，政府是其防空效能的实际供给者和有效维护方，因此，其产权应该归国家所有”。

赞同人防车位不动产权属归开发商所有的学者认为，第一，经济活动应遵循“谁投资，谁所有”的原则，开发商是投资者，是人防车位的原始取得者;第二，如强制规定人防车位由业主所有，对开发商不公，打击开发商建设人防车库的积极性。也有学者利用比例审查原则，认为“国家所有尽管合乎正当目的，却损益失衡抑制私人投资热情，不符比例原则，有违宪之虞”“私人所有效果相当，且侵害性较小，行政成本低，资源配置效率高，优于国家所有”。

部分学者则认为人防工程应归业主共有，认为业主才是住宅小区人防工程的真正投资者，应当享有产权;“从建筑物区分所有权的共有理论而言，人防工程具有共有权标的特征，具有从属性和不可分割性。所以，从其本身物的特性而言，其应当是共有权的标的”。也有学者以“建筑成本是否分摊”作为开发商抑或业主所有的标准，认为如人防车位的建筑成本已分摊给业主，则业主应享有人防车位产权。

1.2 人防车位不动产权属的立法纷争

我国现有法律，包括《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）、《人民防空法》，均未明确规定人防车位的不动产权属。由于上位法未明确规定人防车位的不动产权属，一些地方法规尝试对人防车位的不动产权属进行规定，反而造成不同地区相互矛盾的规定。第一类地方采用国家所有说，规定人防车位不动产权属归属国家，如沈阳、济南、本溪等;第二类地方则认同“谁投资，谁所有”，规定人防车位不动产权属归属投资者，如上海、重庆等;第三类地方则沿用法律，未对人防车位不动产权属做出直接规定，如北京、兰州、南京等。而江苏省常州市则独辟蹊径，规定人防工程竣工备案后，建设单位经人防部门同意，一次性缴纳人防工程异地建设费后取得人防工程所有权。

1.3 人防车位不动产权属的司法纷争

人防车位不动产权属学理层面的纷争、上位法未直接规定、地方法规的相互矛盾，造成司法实践对人防车位不动产权属4种截然不同的裁判结果。部分判决采取“国家所有说”，判决人防车位归国家所有;部分判决认可“开发商所有说”，判决人防车位归开发商所有;部分判决采纳“业主所有说”，判决人防车位归业主共有所有;部分判决回避人防车位权属，不予正面回应人防车位权属。

人防车位不动产权属学理、立法、司法纷争，与《人民防空法》鼓励人防工程建设的立法目的背道而驰，降低了作为人防车位投资主力的房地产开发企业投资建设人防车位的积极性，鲜有开发商主动建设法律强制规定的最低比例、最少数量、最低标准之上的人防车位。

2 人防车位权属既有学说、观点的检讨

解决人防车位权属纷争，需要从人防车位投资者、不动产属性、建筑物区分所有权、不动产权原始取得、国家所有财产立法权限、建筑成本分摊与权属判断标准等方面入手，检讨既有学说、观点的常见问题，避免认识误区，方能得出人防车位权属的科学结论。

2.1 人防车位投资者

部分学者认为，人防车位不纳入容积率当中，因此国家未将该部分土地使用权利出让给开发商;房地产开发企业对人防工程建设投入的资金“不应当认为这是一种投资行为”，而是“变相向国家缴交的行政规费”。因此，认为国家是人防车位投资者。

上述观点值得商榷。首先，容积率一般指地上建筑总面积占土地总面积的比例，人防车库不纳入容积率，但同样一般地下非人防车位也不纳入容积率，地下非人防车位却可以办理不动产权证。可见，是否纳入容积率不是判断人防车位占用的土地使用权权属的标准;其次，房地产开发企业在投资决策时已将人防车位建设作为是否投资的因素之一。这当然属主动投资，况且以“主动”“被动”作为是否属于投资的标准并不合理;最后，国家规费由法律规定，房地产开发企业对人防车位的勘察、设计、施工、监理等方面的投资，不可能向国家缴交行政规费，“减免相关税费也不能视为国家的投资”。可见，国家不是人防车位投资者。当然，房地产开发企业是国有企业时除外，不过这是另一个维度的问题。

2.2 人防车位的不动产属性

人防车位与商品房同作为不动产，其权属内容除包括建筑物所有权外，还包括占用的建设用地使用权。从取得时间来看，先有人防车位的建设用地使用权，后有人防车位的建筑物所有权。忽视人防车位的不动产属性，不谈人防车位的建设用地使用权，仅谈人防车位的建筑物所有权，显然是片面的。所谓的“国家所有说”“业主所有说”“开发商所有说”，明显未考虑人防车位的建设用地使用权权属，其论证的出发点是空中楼阁，其论证结果自然不攻自破。只有将人防车位的建设用地使用权、建筑物所有权一并考量，才能科学得出人防车位的不动产权属。

2.3 人防车位不动产权的原始取得

人防车位因投资建造而原始取得不动产权。人防车位不动产权原始取得后，可按法律规定进行转让、继承等，其他民事主体可继受取得人防车位不动产权。人防车位不动产权继受取得人，目前法律并无明确限制其身份，可以是国家、企业、自然人。因此，不以人防车位不动产权权属的原始取得为前提，一味强调所谓的“国家所有”“业主所有”或“开发商所有”，对判断人防车位不动产权属并无意义。厘清房地产开发项目的人防车位的投资建造主体，理清人防车位的原始取得人，是问题的关键之所在。

2.4 人防车位建筑物是专有财产

判断人防车位建筑物是共有还是专有财产，应主要从构造上的独立性、利用上的独立性、能否登记为特定业主所有权的客体等三方面进行判断。人防车位建筑物具有构造上的独立性、利用上的独立性，这两点毋庸置疑。至于人防车位建筑物能否登记为特定业主所有权的客体，这仅是一个登记技术问题，不能以一些行政规章、地方法规的否定性规定或一些地方政府的否定性做法作为否定登记的标准。非人防车位可进行不动产登记、部分地区可进行人防车位的不动产登记、江苏省常州市在一次性缴纳人防工程异地建设费后可进行人防车位的不动产登记，都足以证明人防车位可以作为建筑物区分所有权的专有财产进行不动产登记。

2.5 国家所有财产的立法权限

《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定，民事基本制度属于中央的立法事项和权限，应由全国人民代表大会及其常务委员会通过制定法律加以规定，或者授权国务院制定行政法规予以规定。国家所有财产属于民事基本制度范围，依法应由法律予以规定，地方对此无立法权，部分地方立法将人防车位规定为国有财产，违反了《立法法》的规定。

《民法典》第246条第1款规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”;第247-254条则列举规定了国家所有权的种类。可见，我国的国家所有财产的种类具有法定性，法律未规定属于国家所有的财产，则不属于国家所有。人防车位的建筑物所有权，需要考察《民法典》及其它法律是否将其规定为国家所有，核心争议是人防车位是否为《民法典》第254条及《国防法》第40条第2款的“国防资产”。“国防资产”的判断标准应为《国防法》第40条第1款，即“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产”。可见，人防车位与国防资产并无财产属性上的从属关系，人防车位不属于国防资产。

2.6 人防车位建筑成本分摊与权属判断标准

有学者提出以人防车位的建筑成本是否分摊“作为开发商抑或业主所有的标准”。该观点不仅在学理界得到部分人支持，在司法裁判中亦有不少支持的案例。

成本是经济学概念，其作用在于计算利润;不动产权属是法律概念，其作用在于确定不动产权人，其取得方式包括建造、转让、继承、赠与、先占及司法裁决等。不动产权属并非由成本决定，而是由法律规定。将人防车位建筑成本分摊与否作为权属判断标准，明显混淆不动产权属的取得由法律而不是成本决定的基本原理。而且，如果以人防车位建筑成本分摊与否作为权属判断标准，那么房地产开发企业完全可以通过“做账”的方式获得人防车位不动产权属。住宅小区车位究竟属于谁，《物权法》与最高人民法院关于区分所有权纠纷的解释已经作出明确的规定，无须再争论。但“成本与所有权无关”的问题，仍有提出的必要。

3 人防车位不动产权属原始取得人为房地产开发企业

3.1 房地产开发企业为人防车位投资者

人防车位占用的土地使用权，由房地產开发企业通过出让或受让方式取得;人防车位的勘察、设计、建设、监理等各种投资，构成人防车位投资的主要部分，均由房地产开发企业承担;国家对人防车位投资的税费减免并非国家对人防车位的投资。房地产开发企业是人防车位投资者。

3.2 房地产开发企业原始取得人防车位的不动产权属

人防车位附着的相应的土地使用权、人防车位建筑物所有权，构成了人防车位不动产权属不可分割的两个方面。人防车位建筑物附着于相应土地使用权之上。我国无土地使用权地下空间专门立法。根据我国土地使用权制度，土地使用权除包括地表利用外，还包括一定范围的地上及地下空间利用;各地土地使用权出让实践中，规划设计条件告知往往包括地表、地上空间、地下空间的规划设计要求;房地产开发项目建设过程中，各地政府也都支持、批准依据规划设计条件进行的地表、地上空间、地下空间的报建和建设。

建造是不动产的最基本原始取得方式，建造人即原始投资者一般是不动产权属的原始取得人。房地产开发企业作为人防车位的投资建造者，其对人防车位的投资建造使其成为人防车位不动产权属的原始取得人。当然，这不影响业主通过购买等方式继受取得人防车位不动产权属。

3.3 人防车位建筑物是可以初始登记在房地产开发企业名下的专有财产

人防车位建筑物具有构造上和利用上的独立性，可以登记为特定权利人所有权的客体。我国法律虽未明确规定人防车位不动产权人，但从国有财产取得的法定性可推知国家不是人防车位不动产权人。作为人防车位的投资者，房地产开发企业因投资建造行为成为人防车位不动产权属的原始取得人，政府可通过完善不动产登记制度将人防车位初始登记于房地产开发企业名下。

3.4 人防车位登记于投资者名下更有利于人防工程的利用

设计人防车位不动产权属制度，除考虑投资因素外，还须考虑有利于人防车位的利用。平战结合是人防车位建设和使用的基本方针，决定无论何方成为人防车位的不动产权人都会受到一定限制：如国家成为不动产权人，就必须保障投资者的使用和收益;如投资者成为不动产权人，则必须保障国家在战时的无偿使用。因此，利益的权衡取舍成为必要，市场在资源配置中起决定性作用。国家是人防车位的不动产权人，固然可以保障国家在战时的无偿使用，但不利于人防车位的平时维护和市场化利用;投资者是人防车位的不动产权人，有利于人防车位的平时维护和市场化利用，基本不影响国家在战时的无偿使用，“故而将所有权配置给开发商的‘国家管制+私人所有方案为优选方案”。

3.5 人防车位初始登记于房地产开发企业名下更有利于鼓励人防工程的投资建设

财产权属的模糊状态不利于财产的建造、取得和利用。房地产开发项目配建的结建人防工程，构成我国人防工程不可缺少的重要组成部分。仅建设法律强制规定的最低比例、最少面积、最低标准的人防工程，不利于人防工程的持续、健康、快速发展。将人防车位初始登记于房地产开发企业名下，厘清人防车位权属，从“要我建”到“我要建”，则有利于提高房地产开发企业投资建设人防车位的积极性，有利于人防车位的持续、健康、快速发展。将人防车位初始登记于房地产开发企业名下，不仅符合法理，而且符合经济学理论。

4 结语

近年来，人防车位随着房地产开发项目得到迅速发展，但人防车位不动产权属的学理、立法、司法实践纷争，阻碍了人防车位的持续、健康、快速发展。无论从法学还是经济学角度分析，房地产开发企业都应是人防车位不动产权属的原始取得人。国家应尽快通过法律明确人防车位不动产权属，地方法规应作出符合法学和经济学理论的人防车位不动产权属规定，不动产登记机关应完善人防车位不动产权属登记制度，司法机关应统一人防车位不动产权属裁判标准。如此，人防事业将得到更加健康、快速发展。

参考文献：

1.何丽新 池骋.结建人防车库物权归属法律问题研究.北方法学.2018.04

2.徐生钰 张竞妍.城市住宅小区人防车位的产权问题分析.地下空间与工程学报.2019.01

3.朱金东.结建人防工程国家所有的比例审查原则.中国不动产法研究.2017.02

4.刘佳璐.论住宅小区地下人防车位的权属问题.法制与社会.2020.03

5.張鹏.论我国结建防空地下室的权利归属.学习与探索.2020.11

6.颜雪明.成本与所有权无关.中国房地产业.2013.03

7.周植赟.结建人防工程产权归属的经济分析与法律设计.中国不动产法研究.2020.02