加快健全应对气候变化与生态环境保护的协同政策

董战峰

一、应对气候变化与生态环境保护具有协同性

2020年9月，习近平主席在联合国大会一般性辩论中提出中国的碳达峰碳中和承诺以后，两项政策快速出台。第一项政策就推进气候金融提出指导意见，第二项政策主要针对应对气候变化与生态环境保护协同。当前，碳减排问题备受关注，应对气候变化是降污减排的“牛鼻子”，会对我国经济产业的发展形成根本性的影响。

从应对气候变化与生态环境保护的协同机制来看，应对气候变化不仅与污染治理具有协同性，与生态环境保护也具有协同性，减污、降碳等工作可以协同攻坚。

二氧化碳等温室气体排放与大气污染物排放是同根、同源、同过程的。我国的产业结构、能源结构、交通结构都是以化石碳基为主，调整能源结构、产业结构、交通结构不仅能够减少碳排放，也可以从根源上降低污染物排放。重点行业减排、重点领域减排与降碳具有相关性。目前，我国70%以上的碳排放量主要来自钢铁、建材、有色、化工、石化、电力、煤炭等高排放行业。森林、草原、湿地等生态系统是碳汇的主要来源，中国的森林生态系统贡献了约80%的固碳量，农田生态系统对固碳量的贡献约占12%，灌丛生态系统的贡献约为8%，草地生态系统的碳收支基本处于平衡状态。提高森林、草原、湿地等生态系统的面积和质量不仅有助于吸收和固定碳，也能够降低污染物排放。

二、推进协同政策具有一定的基础

（一）行政规制政策的协同状况

现有行政规制主要体现为与能源、大气、生态相关的评价考核、责任落实、空间管控等政策手段。这些政策在设计之初，虽然没有明确把降碳作为直接政策目标，但是具有间接降碳的效果，为减污降碳协同提供了较好基础。部分相关政策已经把同步降碳纳入政策目标范围。例如，《建设低碳交通运输体系指导意见》《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《重点行业挥发性有机物综合治理方案》《2019年林业和草原应对气候变化重点工作安排与分工方案》《工业炉窑大气污染综合治理方案》《林业适应气候变化行动方案（2016—2020年）》《林业应对气候变化“十三五”行动要点》等。通过压减过剩产能、实施清洁取暖替代、淘汰燃煤小锅炉、实施煤炭消费总量控制、淘汰黄标车与老旧车等政策措施，大力推进大气污染物减排等污染防治攻坚战的重点工作，一定程度上协同推动了碳排放强度下降。

（二）市场经济政策的协同状况

市场经济政策主要包括财政补贴、税收和碳交易等。

在财政补贴方面，我国逐年加大生态环境保护力度。2016—2018年，全国财政生态环境保护相关支出规模累计安排24510亿元，年均增长148%。工业企业结构调整专项奖补资金支持力度不断提升，2016—2018年，中央财政累计安排57943亿元。为强化北方地区清洁取暖试点，中央财政獎补资金支持在2019年达152亿元。财政补贴对大气污染物减排起到了一定的作用，环境空气质量得到改善。

在税收政策方面，我国在节约能源资源和提高能效方面出台了一批税收友好政策，如车船税减免、节能企业所得税优惠、煤炭高效利用税收优惠等。税收减免政策激励了能源节约、结构调整与环保产业发展。特别是涉及能源结构调整的税收政策，降碳效果明显。在绿色金融政策方面，我国以信贷政策为主，2019年末，本外币绿色贷款余额达1022万亿元。

关于生态环境权益交易，我国从“十二五”时期开始试点排污权交易，到2018年试点工作告一段落，前期工作形成了良好的经验积累。截至2019年6月底，全国碳排放权交易市场成交量突破33亿吨，累计成交金额约71亿元。目前，碳排放权交易将全面推开，全国性碳市场从能力、条件等各方面都比较好的火电行业开始推广。用能权、排污权等资源环境权益市场建设也在深入探索之中。

（三）社会参与政策的协同状况

目前，我国关于应对气候变化与生态环境保护协同的社会参与政策非常多，主要关注节能领域，集中在宣教、信息公开等方面，直接针对低碳或者降碳的社会参与政策手段较少。现有政策在保障公众生态环境权益，引导社会公众践行绿色生活与绿色消费方面发挥了重要作用，也为降碳减污协同政策的制定和实施提供了很好的基础。

早在1999年，原国家经贸委颁布《中国节能产品认证管理办法》，在全社会推行节能标志。2010年，我国发布推广节能减排家庭社区行动等社会动员政策。2014年，原环境保护部实施《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，对公众参与环境法规和政策制定、环境决策、环境监督、环境影响评价、环境宣传教育等活动进行规范。2018年，生态环境部联合中央文明办等出台了《公民生态环境行为规范（试行）》，就公民绿色消费、低碳出行等行为进行规范，在一定程度上促进了我国公民践行低碳行为。2019年，生态环境部印发《生态环境部政府信息公开实施办法》，明确了环境监测数据信息公布办法。2020年，生态环境部印发《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》，鼓励与奖励对生态环境违法行为的举报。此外，我国还发布了《中国公民生态环境与健康素养》，引导绿色低碳出行，保护旅游景区的自然生态系统。

（四）协同政策的不足之处

目前，应对气候变化与生态环境保护的协同政策仍存在一定的不足。在环境行政规制的主要政策手段如总量控制、排污许可、督查、考核中，基本上没有将应对气候变化问题纳入政策目标范围。从市场角度来看，仅有初步的考虑。但是，在补贴政策中，我国在大气污染物减排等污染防治攻坚战中，部分考虑了应对气候变化的目标。相关税收政策主要针对节能减排行为，缺少应对气候变化方面的具体目标，在生态补偿方面也没有涉及气候因素。在金融政策方面，碳金融刚刚起步。在社会参与方面，低碳行为准则和绿色消费政策的作用有待提高。

三、协同政策创新思路

推进应对气候变化与生态环境保护协同政策的改革与创新需要全面贯彻落实习近平生态文明思想，以碳达峰目标与碳中和愿景为牵引，以构建应对气候变化与生态环境保护协同治理体系和治理能力现代化为目标，打通应对气候变化和生态环境保护的二元管理界面，实现政策系统调控协同增效。以改革创新为动力，以行政规制政策、市场经济政策、社会动员政策协同为重点，基于问题导向和需求导向，构建和完善相关政策，夯实政策实施保障，为实现碳达峰目标与碳中和愿景提供支撑保障，助力生态文明和美丽中国建设。

我国要从协同的角度谋划气候政策与环境政策的创新，追求应对气候变化和生态环境保护两方面的协同优化，立足于政策目标的统一、范围的拓展、手段的完善、功能的协同。行政规制政策的重点是完善责任考核，实施统一监管，加强生态减碳协同。市场经济政策的重点是强化结构调整激励，创新运用经济政策，构建新型能源体系。社会动员政策的重点是推进绿色低碳消费，完善信息公开，深化公众参与。

应对气候变化与生态环境保护协同政策的实施保障包括四个方面的措施。首先，要从法律方面推进二者的融合，提供法治保障。其次，加大信息与平台建设，提供能力支撑。再次，通过实践基地、生态文明先行示范等创建工作加强试点，避免“两张皮”等割裂的现象。最后，加大技术创新力度，在关键技术上实现突破。夯实协同政策的实施配套能力，解决碳达峰目标和碳中和愿景的动力问题。

四、协同政策创新的重点方向

（一）健全行政规制政策

构建统一的生态环境保护与减碳责任考核制度。考核是生态环境保护工作和应对气候变化工作最主要的一个抓手，具有导向和指挥棒的作用。目前最大的问题是进一步推动责任考核制度融合，构建统一的涵盖生态环境保护与减碳责任的考核目标责任制。完善应对气候变化与生态环境保护考核目标责任制，探索实施能源消耗和碳排放控制“双控”目标责任考核。

强化生态环境保护与碳排放监管激励政策。统一监管考验治理能力，在监管中不僅要落实责任，更重要的是进一步调整方式，更好地提供动力。因此，要加强激励政策的应用，包括财政激励政策、荣誉激励政策等，推进排污许可证与碳排放管控协同，加强名录等政策的协同，完善节能低碳监管与激励政策，出台利好政策，鼓励加强畜禽养殖废弃物污染治理和综合利用。

推动应对气候变化与生态保护修复协同政策。通过生态保护修复，提升容量空间，提高降碳、吸碳和固碳的能力。实施基于自然的解决方案，在理念和方式方法上进一步调整，在政策上进一步转型，加强退耕还林还草工程的后期管护机制和能力建设，将风险管控范围进一步拓展到气候变化风险。

（二）强化市场经济政策创新

加大结构调整的经济政策激励力度。用好财政、税收、补贴等政策，在产业、能源、交通运输等部门采取不同的手段，因为各个领域的结构调整和政策需求存在差异性，所以具体政策应当进一步谋划。综合运用财政补贴、税收等政策发展循环经济、清洁生产、低碳或零碳产业，鼓励发展绿色经济。综合运用财政、税收、补贴、金融等政策，支持光、电等新能源的开发与推广应用。综合运用财税、价格、基金等政策手段，创新绿色交通建设运营融资模式，加大新能源货车财税支持，提高新能源货车补贴标准，支持交通结构调整。

加大市场经济政策创新与运用。推进全国碳排放权交易市场的完善与推广，在碳交易中，火电行业发展基础较好，而钢铁、水泥、化工、电解铝等高耗能行业尚未纳入全国性碳市场。为推动碳交易顺利进行，应当尽快完善可监测、可报告、可核证的机制，并将碳市场尽快拓展到其他行业。引导地方政府、社会机构以及银行等金融机构探索设立市场化的碳基金。研究将碳税纳入环境保护税税种范围。完善森林、草原、湿地等的生态补偿机制，提升碳汇能力和质量。

（三）完善社会动员政策机制

加强绿色低碳消费机制建设，并与碳中和目标结合起来。推广统一的绿色低碳生活行为准则，健全绿色低碳标识认证，加大对绿色低碳标准和标识第三方认证的事中事后监管。建立公众参与的绿色积分激励制度。将碳作为重要的供应链要素，推进产业链和供应链低碳化。出台技术指南，指导和鼓励企业开展碳足迹核算。

实施并健全政府与企业的生态环境信息与碳排放信息公开制度，强化碳信息披露的监管职能和审计鉴证。建立政府与企业的生态环境信息与碳排放信息公开名录，健全信息公开奖惩制度，整合各部门的统计数据和监测信息平台，推动各类行为主体自觉接受社会监督。

完善公众参与和监管制度建设。健全鼓励公众参与的体制机制，不断完善12369环境投诉举报平台，社会公众可以投诉不符合绿色低碳发展规定的企业行为与政府行为。颁布低碳行为监督指南，量化监督方式，增强监督低碳行为的有效性。

（四）夯实协同政策实施保障

强化协同政策实施的法治保障。统筹完善应对气候变化的相关法制建设，规范碳市场法律制度保障体系，推动出台《碳排放权交易管理条例》，将碳排放总量控制纳入国家应对气候变化立法体系，推动相关标准体系统筹融合，加强并优化应对气候变化政策和生态环境保护政策在标准体系方面的统筹设计。

夯实协同政策实施的能力支撑。建立完善协同政策实施的监测监管与评估机制，建立符合应对气候变化工作特点的温室气体监测网络，建立健全协同政策实施的协调与信息共享机制，建立跨部门、跨区域协同治理机构和机制，建立完善协同政策实施的资金保障机制，探索市场创新型融资手段。

加强试点示范融合和技术创新。积极推进试点示范的融合创新，开展大气污染物和温室气体协同控制试点示范，推动工程示范和技术创新，发布国家重点推广的低碳技术目录，有序推动探索规模化、全链条的二氧化碳捕捉、利用和封存示范工程建设，将创新性低碳和负排放技术的长期发展纳入国家关键技术发展战略。

（五）协同政策实施路线图

“十四五”时期是重点攻坚阶段，要完善并优化生态环境与碳减排协同政策体系，突出以生态环境质量改善和二氧化碳排放达峰倒逼总量减排、源头减排、结构减排，推动产业结构、能源结构、交通结构绿色低碳转型和生态环境质量协同改善，实现改善环境质量从注重末端治理转向更加注重源头预防和治理的有效传导，二氧化碳排放和主要污染物排放总量持续减少。

到2025年，应对气候变化政策与生态环境政策统筹融合程度将显著提高，协同优化高效的政策体系基本成型。2030年之前，应对气候变化政策与生态环境保护政策的合力将充分发挥，降碳减污的协同效应全面显现，为推进生态环境质量根本改善和美丽中国建设，尽早实现二氧化碳排放达峰目标与碳中和愿景提供有力支撑。

（作者为生态环境部环境规划院政策部副主任）