论我国监察法律制度的立法完善

牛忠志 李泽君

[摘要]中国古代封建王朝为防范官员结党营私、贪污腐败，设立了制度化、常态化的监察制度，凝聚了古代监察制度的智慧结晶。针对我国现行监察法律制度的不足之处，借鉴古代监察制度的优秀成果，在监察官员的选任标准、特殊人身保护措施，以及加重其职务犯罪的法律责任等方面提出了具体的完善建议。同时，主张构筑以《监察法》为主轴，以单行的监察法律、法规、规章、司法解释等低位阶的法律为补充的且具有中国特色的监察法体系，是推进我国监察法治建设的基础工程。

[关键词]监察法;权力制约;监察人员遴选;监察人员特殊保护;监察人员的法律责任;监察法体系

[中图分类号]D262.6   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2021）09-0037-06

一、我国《监察法》的立法现状与不足

（一）我国《监察法》的立法现状

我国社会的飞速发展产生了银保监会、证监会、城管、交通协管等众多新的社会管理机构，国家公权力的管辖事务得到了极大扩张。如何规范公权力的运行，以保证公权力不被異化为个人以权谋私的工具，是国家治理面临的新课题。2018年颁布的《监察法》，明确了监察机关在调查工作中的主导的地位，监察范围覆盖所有行使公权力的公职人员，赋予了监察机关行使监督、询问、留置、调查、搜查、技术调查措施等重大权力，强化了作为国家权力之一的监察权。《监察法》加强了对公职人员行使公权力的制约和监督，促进国家廉政建设，提高行政效能，监察工作取得了良好的社会效果。

（二）我国监察法的立法不足

1.对监察官的选任规定比较模糊笼统。现行《监察法》规定，“依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”，以及“监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密”等。由此可知，《监察法》的立法者已经意识到监察官的选任是监察制度的重要内容，但是法条只概括地规定了“依法”确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升，但是实际上监察官的选任标准却面临着“无法可依”的局面，缺乏对监察官的品德、法律素养、政治经验、回避制度以及年龄要求等更加具体全面的规定。《监察法》之外的其他法律法规对监察官选任标准也没有进一步的细化规定。

2.缺乏对监察官人身安全特殊保护措施。《监察法》赋予了监察官重大的权力以保障监察官能够履行好监察职责，立法者已经意识到监察工作的艰难性和曲折性，但忽略了监察工作也具有危险性，缺乏对监察人员人身安全的特殊保护。相比之下，法律赋予了其他特殊的人员特别保护措施。例如，《宪法》规定，全国人民代表大会代表享有人身特别保护权。《保护司法人员依法履行法定职责规定》设专条规定法官、检察官的人身保护权。《中华人民共和国刑法修正案（十一）》新设“袭警罪”，着重打击危害警察人身安全的行为。然而，纵观《监察法》全文，对监察人员的人身保护权并无明文规定。既然全国人大代表、法官、检察官、人民警察等都有其特殊的人身保护权，作为与其职责存在相似之处1，没有法律明文规定监察官的人身保护权，这不能不说是法律的漏洞。

3.对监察官的法律责任规定不明确。根据权责统一原则，在赋予监察机关重大权力的同时也需明确监察人员的法律责任，但《监察法》对监察人员法律责任的规定较为模糊。《监察法》第六十五条规定，对监察机关及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为依法给予处理。“处理”一词曾在《中国共产党纪律处分条例》中出现，实际是党纪中的用词，并非专门的法律术语，对于如何“处理”，法律尚无明文规定。第六十六条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该法条属于附属刑法，而刑法中未明确规定具备监察官特殊身份的犯罪的法律责任，其仅有重复强调作用。与之相比，刑法根据司法人员的工作和身份的特殊性，规定了司法工作人员犯妨碍作证罪时，从重处罚。然而，立法者对监察官在履行监察职责中贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权、“监守自盗”等“灯下黑”的情形缺乏充分认识和应对措施。比如，监察人员发生职务犯罪时，处罚是否从重，监察法、刑法皆无明确规定。近年来，从中央到地方，监察人员陷入腐败犯罪泥潭的案件时有发生，中央巡视组原副部级巡视专员张化为、董宏先后接受纪律审查和监察调查，黑龙江省原纪委常委姜国文、哈尔滨市纪委原常委刘杰等人皆被查处。由此可观，监察权制约机制的欠缺，不仅是监察活动的过程存在漏洞，监察人员发生职务犯罪时的法律后果不明确也会导致“内鬼”腐败案件频发。

4.未形成系统的监察法体系。除了《监察法》以外，《公务员法》《法官法》《检察官法》等法律内也有散落着具有监察性质的条款，专门的监察法与其他法律中的监察法律规范欠缺有机的衔接和协调。例如，《公务员法》第二十六条规定，被开除中国共产党党籍的、被依法列为失信联合惩戒对象的，不得担任公务员。而在《法官法》第十三条关于不得担任法官的条款中并无此项规定，作为监察法律的集大成者的《监察法》甚至对监察人员的选任标准无明确规定。法官作为司法正义的守护者，监察官作为反腐的执行者，且《法官法》《监察官法》作为特别法，应当明确选任标准高于一般公务员。同时，《公务员法》第七十五条规定，公务员担任有关部门主要领导职务的，应当按照有关规定实行地域回避。但是在《法官法》第二十三、二十四条的回避制度里，并无明确规定法院有关领导的地域回避。同理，也体现了二者在衔接递进关系中的不协调。

当前我国的公职人员的数量达千万之多，而权力制约机制尚未完善，权钱交易、贪污腐败的现象比较严重。而我国的监察立法仍属于初始阶段，立法空白、立法漏洞仍然存在，同时我国的监察法体系较为单一、混乱，未形成系统的、完整的监察法体系，监察法律的可行性有待提高，面对严峻的反腐斗争难免“囊中羞涩”，法网不密，涉及国家机器各个方面运转的监察活动难以做到有法可依、有章可循。立法现状不能满足社会治理实践的需要，建立健全监察制度仍是国家法治建设的一项紧迫且重要的任务。

二、我国古代监察制度的积极举措

“国家之败，由官邪乎”，故而“治国之道，首重吏治”。古代监察制度的目的主要有两个，其一，监察百官，预防贪污腐败;其二，防止官员结党营私，威胁皇权。古代监察制度发展、演进中的有益成果是我国优秀的法律文化遗产，当前监察制度改革应当以历史为镜鉴[1]。

（一）强化监察立法

封建王朝为对庞大的官僚集团进行系统化、常态化的监察，使监察活动有法可依、有章可循。加强了监察立法，尤其是制定专门的监察法，是监察法制化的起点;在监察法典完成后，监察法制化达到了当时立法的制高点。

汉代《御史九条》《六条问事》，分别规定了中央和地方监察机关的职责。唐代的《唐律疏议·职律篇》以及《监察六法》皆对监察对象、要求、处理方式等监察事项有所规定;宋代的《庆元条法事类·职制敕》，详细规范了地方监察官员的职责、处罚办法等。元代颁行《风宪宏纲》《宪台通纪》《宪台格例》等监察法，这些法律详细规定了各级监察机关的设置、监察官员的选任、职责、考核等。明代制定了《宪纲总例》《六科给事中》《巡抚六察》等，监察范围进一步扩大和细化，基本将所有官员纳入监察范围。清代制定的《钦定台规》是我国古代监察法制的集大成者，是最完整、最系统的封建性质的监察法典。

以上古代监察法律典章，体现了中国古代的监察法法网严密、规定细致。对监察机关的性质、地位、职能、监察程序以及监察官选任和考核皆有所规定。在立法层级上，既有统率全国的监察法律，亦有专门适用于地方的监察法规，中央牢牢掌握地方监察机关的领导权[2];在适用对象上，凡从事公务者，皆属监察官纠察奏弹之列，甚至包括监察官;在监察覆盖范围上，国家的政治、经济、立法、司法、军事等诸多领域均纳入监察的视野之中，充分发挥监察效能。最终在清代形成以监察法典为核心，其他监察法律为补充的监察法体系。

（二）严格细致的监察官选任制度

“夫宪官之职，事任尤重，至于选用，必举贤才”。在封建社会，监察官被称为“治官之官”“风宪之官”，充当帝王耳目，所以对监察官的选任标准比其他官员更为严格、细致。古代监察制度分别从为政经验、法律与品德素养、年龄要求、是否需要回避等几方面来规定和限制监察官的任职。

1.具备丰富的从政经历。唐代规定，“凡官，不历州县不拟台省”1，“御史先于县令中三考已上有政績者取，仍永为常式”[3]。宋代规定，“非曾经两任县令，不得除监察御史”。明代规定，“到任六年以上知县”的进士、举人出身者才有候补御史的资格。以上皆可证实历代在选任监察官时，对其地方从政的时间、政绩皆需考量其中。因为监察官追求的是监察效能的最大化，监察官既要秉公直言，又需顾全大局。倘若监察官在行使职权时不充分考虑其行为的政治影响和社会影响，而是机械式的履行职责，会使国家在政治上、经济上遭受更加严重的破坏。这就需要监察官具备丰富的政治经验，经过地方任职的磨砺并拥有良好政绩，能够熟悉官场积弊，具备治理国家、社会的能力，有利于保证监察官的质量和提高监察效能。

2.具备良好的法律和品德素养。监察官不仅需“学识渊博”“器识远大”，更需“明习法令”“谙晓刑名”。汉武帝时，“明达法令，足以决疑，能案章覆问”是选任御史的条件之一。监察官员首先要通晓国家法律，才能胜任作为“风宪之官”以依法纠举百官的违法犯纪[4]。

历代王朝对监察官的品德要求较其他官员更高。宋代监察官选任标准为“孤立无党，忠直不欺，言行相符，名实相称者为之”[5]。明成祖提出：“御史当用清谨介直之士，清则无私，谨则无忽，介直则敢言。”因监察的对象往往是位高权重的官员，有时甚至对皇帝直谏无隐，故监察官极易遭到打击报复乃至杀身之祸。因此，需要监察官员“既直其道，爰顾其身”“嫉恶如仇、忠直不畏”，才能“执宪之纲，秉国之宪”[6]。同时，不许用曾“犯奸贪罪名之人”为监察官。监察官纠察百官，需先以身作则，廉洁奉公，有前科的官员当然不得为监察官。

3.严格的监察官回避制度。监察官回避制度更为严格，包括亲属回避、地籍回避与职务回避。唐代规定现任宰相亲戚子弟不得充当谏官，实行亲属回避。如宪宗时，宰相郑朗按规制将其子弟郑言由谏官改为太常博士。宋代规定“蜀人官蜀，不得通判州事”以及规定御史不得从执政长官推荐的官员中选任，实行严格的地籍回避和职务回避。明代规定，“御史巡历地方，如系原籍或曾历仕寓居处所，必须回避”[7]。以上回避制度有利于监察官独立行使监察权，不受其他衙门和他人干涉、掣肘，并防止监察官与其他官员结党营私，徇私舞弊，朋比为奸，形成官官相护的利益网。

4.监察官的年龄要求。监察活动中会遇到各种复杂的情形，故而既需要多年政治经验的积累，也需要监察官充沛的精力才能妥善应对。宋孝宗对御史的年龄上限规定，凡是达到七十以上的官员，不得被授予为监司官和郡守。明代对御史年龄的上限以及下限作出明确规定：“选年三十以上，五十以下”。宋代只规定御史年龄上限，而明朝了规定年龄上限和下限，体现了对监察官年龄的限制增多。统治者意识到若监察官过于年轻，则缺乏经验，容易轻薄、激进，而年逾老迈、衰颓迟钝者易保守，畏手畏脚;只有老成干练、精力充沛、年富力强的监察官方能敢作敢为、胜任繁忙艰巨的监察工作[8]。

（三）古代赋予监察官员特殊的人身保护权

由于监察官具有纠察百官、针砭时弊的特殊职责，所以封建王朝赋予监察官员特殊的人身保护权。一是法律具有权利义务的一致性，历代王朝通过立法严格规范监察官员的履职行为，同时也提供了监察官员维护自身合法权益的有力依据。无论是《唐六典》《风宪宏纲》《钦定台规》或者是其他监察法律，皆规定了监察官员有“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”，并可越过等级秩序，“直达御前”的职能，使监察官履行监察行为有了法律依据，同时也是对监察官权利的保障。二是封章密劾。统治者为了鼓励监察官积极履行其职责，防止监察官被打击报复，打消其秉公直言的顾虑，要求监察官封章密劾。例如，清代顺治帝规定：“科道停止列名纠拾一事，应如所请。”雍正帝规定：“对事关机密等举劾事项令个人密封进呈。”三是忌杀言官。言官非因违法犯纪而因公触怒皇帝的，一般不予处死。例如唐朝魏征在当任谏议大夫时，秉公直言，言辞尖锐，唐太宗时常因此而动怒，却更加器重魏征，被太宗誉为“可以明得失”的一面镜子。四是对监察官的罢黜，需奏请上裁。监察官是皇帝的“耳目之寄”，监察官的罢黜，理应由皇帝裁决，而非其他权臣可以决定，在一定程度上也保护了监察官的人身权利。诸如明代巡按御史经都察院中考察不称职者，须奏请罢黜。宣德三年，顾佐为右都御史，奏请罢黜御史不法及老、病者二十余人[9]。

（四）加重監察官违反职责的法律责任

监察官为“风宪之官”，必先守正节清。古代法制在赋予监察官一定的特权的同时，一旦发现监察官玩忽职守、结党营私、滥用职权、贪污腐败，则以重典处罚。汉代规定“见知而故不举劾，各与同罪;失不举劾，各以赎论”。《清史稿·刑法志》规定，监察官了解其他官员违法犯罪却不检举，与其同罪，因过失没有检举的，分别以赎罪论处。唐代规定：“诸监临主司知所部有犯法，不举劾者，减罪人罪三等。纠弹之官，减二等。”“纠弹之官”即主掌监察弹劾职能的御史，其知道其他官员违法犯罪却不检举的，比其他知道而不检举的官员处以更重的惩罚，此即规定了监察官对官吏违法知而不举的处罚。将玩忽职守、结党包庇的监察官与被包庇的罪犯连坐。元代规定“台宪官吏犯赃，不在准首之限”，即贪污受贿官员悔过自首的免罪，但监察官例外。清代规定对贪赃受贿的监察官较其他官员罪加二等处理[10]。对监察官滥用职权、贪污腐败的行为从重处罚，将“害群之马”清除出监察队伍，以保持监察队伍的廉洁性，保障监察机关切实履行监察职能。

三、我国古代监察制度对推进当今监察体制改革的历史借鉴

我国古代的监察制度结构严密，对于完善我国当前的监察体制，有积极的借鉴意义。

（一）推动监察法典的建设，构建系统的监察法体系

当前我国坚持逐步推进监察法典的建设，原因如下：其一，从监察立法的历史演变来看，由抽象原则规定到具体的实施细则，由简到繁，监察法典化是必然趋势。其二，我国现行《宪法》将监察权作为与行政权、审判权和检察权相并列的国家权力的组成部分，监察机关独立行使监察权，与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。从法律部门方面来看，监察法既涉及行政法内容，又涉及刑事诉讼法内容，既有实体法部分，又有程序法部分，任何一个法律部门都难以将其全包含，监察法不属于其他法律部门，应是独立的、新的法律部门。其三，现今，公职人员包括在国家机关、国有企业、事业单位、社会团体、基层群众自治组织中从事公务活动的人员，官员职位分化更为细致，公职人员的数量远远超过封建朝代的官僚集团人数。若无一套完善系统的监察法典，则难以有效规制庞大的公职人员群体。其四，在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出：“要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系。”[11]构建完备的监察法体系，有利于实施严密的法治监督，提高监察队伍素质，防范腐败，是依法治国的应有之义。因此，仅制定《监察法》明显不足以应对当今的反腐形势，需构建以监察法典为核心，以单行的监察法律、法规、规章、司法解释等低位阶的法律为补充的监察法体系，这也是我国当前监察制度改革的根本方向。

2018年制定的《监察法》是我国社会主义国家监察法制史上的局部性胜利，但是我们要在此基础上进一步完善对监察机关的性质、地位、监察官的职能、责任、选任等监察制度规定，将目前的《监察法》上升为《监察法典》。同时，在中央监察立法层面，可以颁布相应的监察法律、法规，例如制定专门的《监察官法》《保护监察人员依法履行法定职责规定》等。在地方监察立法层面，地方人大立法机关、政府可以通过制定地方性法规、政府规章的方式补充监察法律。另外，司法机关可以制定相应的司法解释对监察法律进行细致具体地解读，以增强监察法律的实用性，保障监察法的贯彻实施。

（二）明确监察官的选任标准

徒善不足以为政，徒法不足以自行。现阶段，国家应该对监察官的选任制度进一步明确化、细致化、严格化，以保证监察机关队伍的素质，提高监察效能。

在法律素质方面，建议规定“监察官需通过国家统一的法律职业资格考试”，监察官履行监察公职人员的职务违法、职务犯罪行为的职责，不仅需熟悉监察法、还需对刑法、刑事诉讼法、行政法、宪法等法律知识深入学习，且与司法机关的工作上存在衔接对口关系，在监察机关调查涉案公职人员后，需将相应证据等材料移送检察院起诉，因此监察官需具备良好的法律素养。在年龄方面，参考古代监察官的年龄规定，可以规定“监察官的年龄需年满三十岁”。法官、检察官需年满二十三岁的规定，对监察官采取更高的年龄要求。三十岁正是一般人步入成熟期的年龄段，较为稳重老练，也具备一定的政治经验，能够较好地履行监察职责。在政治品德上，建议规定“曾因犯罪受过刑事处罚、曾受到行政或者党纪处分、曾上过法院的‘老赖名单的、曾被开除公职的人员不能担任监察官”[12]。与法官、检察官、公务员相比，国家对监察官品德高度重视，予以更为严格的品德要求。在回避制度上，除了效仿法官、检察官的回避规定以外，还需借鉴古代监察官的任职回避以及地域回避，如高级官员的近亲属不得为监察官，防止高层官员与监察官相互勾结，操纵监察权。在基层从政经验上，可以规定“监察官需从事公职活动三年以上”以及“各级监察委员会的主任需具备三年以上的基层从政经历”。对监察官都要求具备基层从政经历不现实，因此要求监察官具备三年以上的从事公职活动的经历，也可以锻炼监察官的政治经验，了解官场积弊。同时规定各级监察委员会的主任还需具备基层从政经历，其政治经验更为丰富，可以领导监察机关更好地履行监察职责。

（三）设立监察官的人身特殊保护权

现行《监察法》对监察人员的人身保护权并无详细明文规定，未形成法律上的人身保护权，显示了法律滞后性。为克服这一法律漏洞，需借鉴古代监察官的人身保护权，制定完善的监察官人身保护权。

为保障监察官履行其职责，须由法律明文规定监察官具有人身保护权。可以通过几种方式规定：一是效仿《保护司法人员依法履行法定职责规定》规定法官、检察官的人身保护权的方法，制定《保护监察人员依法履行法定职责规定》保护监察官的人身权利;二是可以模仿《法官法》《检察官法》，通过制定《监察官法》并在其中制定关于监察官人身保护权的法条;三是在《监察法》第四章监察权限中，增设“对任何单位或者个人干预监察活动、插手具体案件处理的情况，监察官应当全面、如实记录”，“任何单位或者个人不得要求监察官从事超出法定职责范围的事务”，“监察官依法履行法定职责受法律保护。非因法定事由，非经法定程序，不得将监察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分”，“监察官在监察活动中，非经所在的监察机关许可，监察官不受逮捕或者刑事审判，现行犯除外，但仍需告知其所在的监察机关并上报最高监察机关”等法条保障监察官独立行使监察权，切实保护其人身权利。

此外，以刑法修正案的形式在刑法中增设：“被调查人员对监察人员打击报复，构成犯罪的（例如故意伤害、故意杀人、诬告陷害等罪），依法追究刑事责任，并从重处罚。”同时，也可在妨碍公务罪中增设“妨碍监察人员依法履行监察职责的，从重处罚”。以刑罚对损害监察官人身利益以及妨碍其依法履行监察职责的行为进行从重处罚，保护其人身安全。

（四）明确监察人员触犯职务犯罪的，应从重处罚

对监察人员触犯职务犯罪、贪污贿赂犯罪的，从重处罚，原因有二。其一，加强对监察官依法履职的约束，关键是构建多元的预防违法犯罪机制。我国对权力运行的程序监督制度颇多，但是公职人员，乃至监察官腐败案件仍然频发，中纪委副书记吴玉良接受采访时曾说，2015年各级纪委处分违纪违法纪检监察干部2479人，比2014年增加近1000人。因此，不仅需重视监督权力运行的过程，还需重视监察人员职务犯罪、贪污贿赂犯罪的法律后果，应借鉴古代监察制度，对其从重处罚。其二，参考司法人员在司法活动中犯罪的，从重处罚的规定。例如，《刑法》第三百零七条规定，司法工作人员犯妨碍作证罪的，从重处罚。监察机关在调查中居主导地位，其他机关（包括司法机关）需予以协助，其权力与司法机关相比有过之而无不及。根据权责统一原则，举轻以明重，监察人员在监察活动中犯罪的，更应从重处罚。监察官是国家机器正常运行的维修工，倘若监察官“监守自盗”，国家机器的运行就会出现问题，最终导致崩溃，积重难返。因此，为保障监察官切实履行监察职责，需用重刑震慑监察队伍中的不法分子，保持队伍的廉洁性。

通过以下三种方式，在法律中规定监察人员职务犯罪、贪污贿赂犯罪的，从重处罚。其一，以刑法修正案的方式在刑法中补充规定，监察人员触犯职务犯罪、贪污贿赂犯罪的，从重处罚。其二，通过制定《监察官法》规定监察人员触犯职务犯罪、贪污贿赂犯罪的，从重处罚。其三，直接修改《监察法》，在其第八章法律责任中，新增“监察人员触犯职务犯罪、贪污贿赂犯罪的，从重处罚”的条款。其中第二、三种方法皆是附属刑法，只是对刑法内容的再次强调，关键还需在刑法中明确规定监察人员触犯职务犯罪、贪污贿赂犯罪的，从重处罚。这实际上是监察法与刑法衔接的问题，最终从重处罚的依据还需由刑法规定。

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责任编辑：邓小龙