智慧校园下高校科研经费生态型监管模式研究

夏德玲，刘殿红

（聊城职业技术学院，山东 聊城 252000）

0 引言

据统计，全国每年共投入研究与试验发展（R＆D）经费由2013 年的11 846.6 亿元上升到2019 年的22 143.6 亿元，增幅为86.9%；高校每年拨入的科研经费也由2013 年的1 170.3 亿元上升到2019 年的2 052.7 亿元，增幅为75.4%。面对科研经费投入增长如此迅猛的形式，相关部门对科研经费监管的力度也会不断加大。

目前，针对高校科研经费监管的研究主要集中在监管现状、体制机制与改革路径上。在科研经费监管路径优化的研究中，多数学者在经费预算、监管职责与权限、审计问责制度、科研经费管理信息共享机制、内部管理体制等方面提出了相应的对策［1－6］，但是针对如何将科研经费监管工作形成闭环的研究较少，尤其是缺乏科研经费全生态型监管模式下的研究。基于以上分析，本文以主体、技术和环境三因子构建智慧校园下科研经费生态型监管模型，并基于此模型提出相应的实施对策与建议，形成科研经费闭环式监管模式，以期为国家科技创新提供决策支撑。

1 基本概念内涵界定

（1）智慧校园。2010 年，浙江大学率先提出智慧校园概念。它是指以互联网为基础，借助科技发展将信息技术与教学、科研、管理和校园资源进行融合，建成集工作、学习和生活一体化的校园环境，最终达到智慧化管理和服务的校园模式［7］。

（2）生态校园理论。辽宁大学臧树良等人提出“生态校园就是运用生态学的基本原理、方法等，将校园建设成集学习、工作、娱乐等一体的人工生态系统”［8］。随后，生态一词被广泛应用到校园的环境建设［9-10］、文化建设［11-12］、教育及其评价上［13-14]等。

结合相关学者的理论和研究，本文将生态引入智慧校园中，认为智慧校园生态就是指以智慧校园相关的主体、技术和环境三者和谐可持续发展为基础，智慧校园生态循环运行的管理者、师生、运营商、集成商、供应商等构成主体因子，与其所处的技术与环境共同组成相互协作的有机整体，通过三类因子相互制约、动态平衡，从而实现整个智慧校园生态系统的协同持续发展。信息技术的发展驱动着高校去整合、应用数据。又因科研数据是高校最重要的数据之一，因此高校科研经费的监管必须在考虑智慧校园建设的基础上统筹监管。

2 高校科研经费监管现状分析

为了准确了解高校科研经费管理及使用状况，本研究从高等学校、职业院校（含高等职业院校、中等职业院校）两大类型高校着手，调研了山东省内十余所高校的科研经费管理和使用情况，归纳出以下三个方面的问题。

2.1 高校各科研经费管理部门业务独立，数据孤岛严重

经过调研，发现高校的科研经费管理分散，涉及多个部门。由于“行政化”的管理模式，各科研经费管理部门业务独立，只负责自身的工作，对自己工作范畴之外的信息真伪并不做追究，如科研部门只负责科研经费的到账登记、支出登记等，对支出的具体费用明细是否和资产管理系统、财务管理系统等信息相符就不甚了解；另外，科研经费管理人员、财务管理人员、审计人员等往往存在知识断层，这就导致科研项目管理混乱、账表不符、经费流失等。另外，由于高校业务交叉管理，这就造成教育数据来源众多，数据格式不统一、数据质量差，缺少统一的数据标准与规范，数据孤岛严重。

2.2 高校科研经费监管的流程太长

科研经费监管主体是指与履行科技经费监管职能、责任等相关的单位和个人。因此，科研经费监管的主体较多，有直接监管主体（项目拨款单位、项目委托单位、项目承担单位、项目管理部门、项目执行者）和间接监管主体（各级人大常委会、纪检监察部门、审计部门、社会舆论等）。以纵向科研项目为例，科研经费监管流程如图1 所示。由图1 可知，纵向科研项目呈现出至少5 个层级的委托代理关系，有多重监管部门和责任人，这就容易导致科研经费监管职责模糊、监管松懈乏力及监管效果不理想。

图1 纵向科研经费监管流程图

2.3 科研经费监管责任不明确，没有形成监管闭环

目前，科研经费监管效果不理想，究其原因主要有三个：一是高校各部门对科研经费的监管缺乏联动，再加上与科研经费相关联的信息系统信息不共享，这就导致高校科研经费监管没有形成闭环；二是没有压实与科研经费监管相关的部门、责任人的科研经费监管责任，责任分级追究机制缺失；三是高校内部审计较少，存在利益捆绑现象，普遍问责不足。经过分析归纳，制约高校科研经费监管的瓶颈以生态体系链的形式呈现，如图2 所示。

图2 科研经费监管生态体系链

3 智慧校园下科研经费生态型监管的研究意义

3.1 国家政策驱动

2019 年中央经济工作年中央经济工作会议指出，深化科技体制改革，健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制。可见，在国家对经济实行稳中求进、科研经费管理实行“包干制”的大环境下，开展职业院校科研财务监管体系方面的研究，构建科研经费监管模式路径，现实意义重大。

3.2 学校发展驱动

《中国教育现代化2035》提出要“加快推进教育治理方式变革，大力推进教育治理体系与治理能力现代化；建设智慧化校园，实现教育治理常态化，构建全社会共同参与教育治理新格局”。可见，高校要实现突破性发展必须借助信息技术从整体性上进行治理，将教育、管理、评价等业务进行融合。科研数据是高校智慧校园建设中最重要的应用数据之一，所以科研经费的监管工作也需要纳入高校智慧校园的建设中去。

3.3 科研管理驱动

近几年，科研经费监管“不透明”是虚列劳务费冒名领取、借壳套现、虚开发票等套取科研经费案件屡见不鲜的主要原因之一。因此，如何利用新兴技术形成全量的教育数据集合，推动智慧校园生态体系的形成，将会直接影响科研经费监管的效果。

智慧校园下科研经费生态型监管模型构建的基本思路是：借助生态校园理论明确科研经费监管体系在整个科研管理活动中的位置，从整体角度构建这一监管模型。这一监管模型的运行，能让相关部门及时发现科研经费监管过程中存在的相关问题并进行改进。

具体来说，这一监管模型还具有以下特征。

（1）透明性。在智慧校园下，建立集科研项目申报、立项、经费到账、开支及结余为一体的信息化管理系统（平台）。由于该系统（平台）的数据、操作等全程可视化，因此与科研经费相关的任何操作都可查询、可追溯，继而使科研经费达到监督的透明化。

（2）全程性。在智慧校园下，通过建立的科研经费信息化管理系统，科研经费管理信息实现共享，与科研经费监管相关的人员都能及时查看到科研经费的实时状况。因此，就形成了科研项目的申报、立项、经费到账、支出、中检、结余、反馈等监督工作闭环。

（3）可持续性。将科研经费监管放在整个智慧校园生态中，与科研经费监管相关的所有部门和个人、环境、技术都能不断地进行信息交流和循环，进而促进科研经费监管向良性发展。

4 智慧校园下科研经费生态型监管模型

4.1 科研经费生态型监管构成要素

科学合理的生态因子是构建科研经费监管生态的核心和基础。根据智慧校园生态的概念，结合科研经费监管的要素组成，包括科研经费的拨款单位、委托单位、承担单位、管理部门、执行者、信息技术及环境等，提出智慧校园下科研经费生态型监管模型的概念。智慧校园下科研经费生态型监管系统是指与科研经费监管相关的行政部门、组织群体、个人等构成主体因子与信息技术等技术因子共同组成一个有机整体，以人为主体，各要素共同参与、相互影响，通过适应社会环境、信息技术进步发展，从而实现整个科研经费监管的可持续发展。其构成要素如图3 所示。

图3 科研经费监管生态要素图

4.2 科研经费生态型监管模型构建

4.2.1 科研经费监管生态模型的组成

结合智慧校园生态理论，通过对科研经费生态型监管系统的特征及运行模式分析，本文将科研经费生态型监管系统划分为三类因子，即主体因子、技术因子和环境因子。科研经费生态型监管模型结构如图4 所示。

图4 科研经费生态型监管模型结构

主体因子，即作为科研经费监管生态信息主体的个人或组织，以在科研经费监管生态系统中的不同角色，可将他们划分为7 类：项目拨款单位、项目委托单位、项目承担单位、项目管理部门、项目执行者、各级监察部门及社会舆论机构。项目拨款单位：负责中央和地方财政拨款。项目委托单位：提供科研经费项目任务。项目承担单位：高校自身。项目管理部门：科研经费项目承担单位内部的基层管理部门（学校的二级学院、系部等）、科研管理部门（即负责科研经费到账查询、立项、中检及审计结题等工作的部门）、财务管理部门（即负责科研经费到账查询、立项、中检及审计结题等工作的部门）、资产管理部门（即负责科研设备验收、登记和入账等工作的部门）、纪检部门（即负责科研经费项目结题审计的部门）、信息部门（即为科研经费信息化管理系统提供技术支持工作的部门）。项目执行者：科研经费的直接使用者，包括项目负责人、成员及项目合作单位。各级监察部门：各级人大常委、纪检监察部门、审计部门等。社会舆论机构：开展经常性的科研经费监管舆论调查，系统了解社会成员对科研经费监管改革的态度和意见，并为政府部门、高校、社会团体等提供服务。

技术因子，是科研经费监管生态存在的物质与技术基础，主要是指由智慧校园下建设的基础设施、信息系统、信息标准等。信息技术的不断发展促使各类信息平台数量增加，使用平台的各类用户群体增多，并且新技术会不断优化科研经费监管的信息资源环境。

环境因子，是指由科研经费生态型监管所处的政策环境、社会环境及科研经费监管制度等组成。监管政策直接影响着科研经费监管的合法性、项目执行人及与科研经费相关的管理人员的行为规范性；社会监管环境主要是指社会民众的舆论等；监管制度主要是指由各类行政机关、高校等对科研经费监管出台的制度、规定等。

4.2.2 科研经费监管生态循环机理

科研经费监管生态模型是在全面、系统分析生态校园的基础上，将与科研经费相关的组织（或个体）、信息技术及环境因素统筹而构建的。它是一种全新的监管模式，是在借助信息技术的基础上，强调协调、整合及责任的科研经费监管机制。主体因子、技术因子和环境因子彼此联系，又互相促进和制约。科研经费信息化管理系统是科研经费监管的基础保障，它能带动信息技术和科研政策等的不断优化和改进；信息技术的发展推动着科研管理和服务模式的变革，同时影响着科研政策、制度的制定；科研经费相关的政策、制度等的出台会影响信息技术的发展方向及应用，同时督促着科研经费相关单位进行科研项目、经费预算等的调整。

信息技术时代，科研经费不能再利用原有的机制进行监管，需要创新思路。本文构建的科研经费生态型监管模型是智慧校园建设过程中衍生出来的一种应用思路。该模型形成了一个由科研经费监管相关的行政部门、组织群体、个人等构成主体因子与信息技术等的技术因子和环境因子共同组成的立体化监督体系，为提高科研经费监管效率等指明了有效的实现路径。

5 高校科研经费生态型监管模型实施的对策与建议

5.1 加快高校数据资源整合，打通科研经费监管环节

高校数据整合的程度关系到高校能否全面实现“精细化管理、协同化支撑、个性化服务”的发展目标。2017 年，财政部、科技部、教育部、发展改革委《关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》（财科教〔2017〕6 号）提出：“要充分运用信息公开的手段，加强内部监督和管理。”因此，高校要强化顶层设计、打破条块分割，将全校的教务、人事、科研、学工、财务、资产等关键业务系统打通，实现数据整合、管理和创新应用；在全面梳理科研经费管理工作业务流程后，建设集申报、立项、经费到账、结项、科研成果转化等于一体的信息化管理系统，并将科研经费相关的管理制度及权限划分并内嵌入信息系统中，通过信息系统调动与科研经费监管相关的部门及个人，打通高校内部科研经费监管的各个环节，提高科研经费监督检查的效率。

5.2 建立科研经费无缝衔接的责任链

压实科研经费资金管链中各主体的管理职责，明确项目拨款单位负有制定管理办法和资金拨付的责任；项目委托单位负责申报项目的预算审核与批复、立项项目的经费下拨与监管、结题项目的决算审核与验收等；项目承担单位是科研经费管理的责任主体，其法人承担相关责任；项目管理部门对本部门内科研经费使用等情况承担监管责任；纪检部门对科研经费管理使用中出现的违纪行为承担审查责任；项目负责人对经费的使用承担法律责任；各级监察部门负有行使监察职责；社会舆论机构负有科研经费社会舆论监督职责。科研经费责任链上的任一环节出现问题都能找到具体的责任人及部门，可有效提高监管效率。

5.3 建立完善的内部管理制度体系

一是完善学校的财务、资产、科研绩效评价、成果转化等科研内部管理制度和实施办法，将科研经费的收支情况、财务管理使用情况及产生的社会经济效益等情况运用一定的指标反映出来，为科研经费透明化监管提供保障；二是在学校内部实行公开制度，定期公开科研项目预算、资金使用、科研成果、预算调整等项目信息，实现科研设备、科研数据等的资源共建共享；三是充分利用科研经费信息化管理系统，据实记录科研项目研究过程及资金开支情况；四是建立科研经费全过程控制工作制度，事前督促项目负责人做好预算编制，事中做好科研经费信息公开，事后做好科研经费项目验收及结题审计等工作；制定科研经费的年度监督检查计划，并在相对集中的时间由科研管理部门、审计部门联合相关部门开展检查，检查结果共享；五是定期委托第三方检测机构对科研经费进行审计，确保科研经费支出的合法、合规等；六是严格执行科研失信惩戒规定，学校对严重违背科研诚信要求的相关科研人员、项目负责人等采取联合惩戒措施，并将其纳入科研活动黑名单。

5.4 加强科研经费监管过程中的风险识别及防控

将科研经费监管过程中存在的风险进行有效防范是加强科研经费监管的有效手段。学校、科研管理部门、财务管理部门、纪检部门等都要明确自身的职责范畴，注重自身存在的风险，并不断化解。

一是学校要加大人才选聘力度，将科研复合型人才聘请为科研财务助理，负责协助项目负责人进行项目预算编制、资金开支、财务决算和验收、设备购置与处置等工作，提高科研效率；二是加强科研财务等科研经费管理人员的培训，提高他们自身的专业能力；三是定期开展科研经费管理政策相关的专题讲座，帮助教师掌握科研经费的管理政策及相关业务流程，规范科研经费的过程管理及使用；四是定期对科研经费管理人员、审计人员、项目负责人等进行信息系统使用方面的培训，提高他们的信息化水平。

6 结语

我国正处在“放管服”改革的攻关期，探索构建科研经费生态型监管模式，意义重大。本文基于智慧校园生态理论，梳理分析了我国高校科研经费监管面临的突出问题，结合理论探索与科研监管实践，研究提出以主体、技术和环境三因子构建科研经费生态型监管模型，并实施高校数据资源整合、建立科研经费无缝衔接的责任链、建立完善的内部管理制度体系、增强科研服务的专业性等闭环监督策略。智慧校园下科研经费生态型监管模式将拓展高校科研经费监管的体系内涵，为进一步推进科研经费监管提供有力支撑。