依法从严打击违法违规活动 护航资本市场改革行稳致远

我国资本市场改革发展进入崭新阶段，取得了举世瞩目的发展成就，但违法违规成本过低成为制约资本市场改革成效的重要因素。下一步应推动依法从严打击证券违法活动不断向纵深推进，为持续优化资本市场生态、发挥资本市场枢纽功能提供坚强保障。

当前，世界经济政治格局正在发生深刻调整，全球疫情持续演变，外部环境更趋复杂严峻，国内经济恢复仍然不稳固不均衡。资本市场作为现代市场经济的重要组成，在应对疫情冲击、促进国家经济社会发展中的重要作用日益凸显。党的十八大以来，在党中央、国务院的坚强领导下，我国资本市场改革发展取得瞩目成就，正在发生深刻结构性变化。然而，一段时间以来，由于违法违规成本过低，欺诈发行、财务造假等恶性违法违规行为屡禁不止，一定程度上制约了改革成效，阻碍了改革进程。全面贯彻落实中办、国办《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，切实提高违法违规成本，是全面深化资本市场改革的关键配套和必要保障。

我国资本市场改革发展取得瞩目成就

资本市场作为现代市场经济的重要组成，“牵一发而动全身”。党的十八大以来，习近平总书记高度重视资本市场改革发展，先后作出一系列重要指示批示，明确提出要“通过深化改革，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场”。我国资本市场改革发展进入崭新阶段，取得了举世瞩目的发展成就。

一是服务实体经济取得显著成效。多层次资本市场体系渐趋完备，在优化要素资源配置、促进创新资本形成、完善现代产权制度、引导和培育市场经济理念等方面的重要功能日益显现，服务实体经济的规模、深度和广度持续拓展。30年来，资本市场累计实现股权融资超过21万亿元。交易所债券市场稳步发展，存续余额近16万亿元，融资工具品种不断丰富，有效拓宽了实体企业特别是中小民营企业融资渠道。各类期货期权品种平稳推出，基本涵盖国民经济主要领域，价格发现、风险管理等功能有效发挥。近年资本市场更加聚焦服务科技创新，试点注册制以来，资本市场促进科技、资本和产业高水平循环的枢纽功能明显增强。

二是全面深化改革不断向纵深推进。从开创性地实施股权分置改革，为市场长远健康发展奠定坚实基础，到稳步推进股票发行注册制改革，大幅提升发行定价市场化程度以及审核注册效率和可预期性，再到以注册制改革为牵引，全面实施《全面深化资本市场改革总体方案》，扎实推进交易、退市等关键领域一揽子基础制度改革，我国资本市场始终坚持市场化法治化方向，着力破除制约市场功能有效发挥的体制机制性障碍，有效改善了市场预期，增强了市场信心。

三是市场主体活力和竞争力日益增强。目前，深沪两市上市公司已超4400家，总市值超过86万亿元，经营业绩不断提升，创新活力不断增强，治理水平不断提高，已成为国民经济的“基本盘”，经济运行“晴雨表”的功能日益提升。行业机构服务能力和水平进一步增强，行业规模和资本实力稳步增长，市场竞争力和行业形象逐步改善。长期资金“愿意来、留得住”的市场环境逐步形成，市场资金结构呈现趋势性改善态势。

四是高水平双向开放的新格局加快形成。全方位推进市场、产品、机构对外开放。深沪港通、沪伦通、中日ETF（交易所交易基金）互通等互联互通机制陆续建立并持续深化，深沪港通自开通以来总成交额已累计约70万亿元。合格境外机构投资者（QFII）、人民币合格境外机构投资者（RQFII）等制度不断完善，跨境投融资渠道逐步拓宽、便利程度显著提高。行业机构外资股比限制全面放开，A股纳入国际主流指数的比重稳步提升。截至2020年底，外资连续3年保持净流入，境外投资者持有A股资产突破3万亿元，A股市场的吸引力和国际竞争力持续增强。

五是市场发展的法治根基不断夯实。基本形成一套既符合国际惯例又具有中国特色的资本市场法律规范体系。证券法修订并正式施行，在全面推行证券发行注册制、大幅提高证券违法违规成本、加大投资者保护力度等方面实现重大突破。《刑法修正案（十一）》出台，对欺诈发行、信息披露造假等四类证券期货犯罪大幅提高惩戒力度。期货法立法取得重大进展。投资者保护组织体系和制度机制不断健全，法律保护、监管保护、自律保护、市场保护、自我保护的“大投保”理念不断强化。

六是市场监管和治理效能持续提升。建立起以行政监管与行业自律相互补充，证监会机关、派出机构、交易场所、行业协会等各司其职、紧密协作的监管执法体系，形成了科学监管、分类监管、专业监管、持续监管等重要理念。审查分离体制持续完善，稽查执法效能显著提升。市场在防范化解重大风险的斗争中不断成长成熟。大力深化简政放权，持续加强监管透明度建设。推进科技监管，坚持向科技要动力、要效率。

違法违规成本过低成为制约资本市场改革成效的重要因素

随着全面深化改革不断向纵深推进，我国资本市场正在发生深刻结构性变化，市场韧性、活力和吸引力明显增强，市场生态持续改善。但我们也看到，一段时间以来，由于违法违规成本过低，欺诈发行、财务造假等恶性违法违规行为屡禁不止，部分上市公司及实控人与外部勾结以市值管理之名操纵股价，不少中介机构还在“穿新鞋走老路”，“带病申报”“一查就撤”等问题较为突出，一定程度上制约了改革成效、阻碍了改革进程。

资本市场是一个内涵丰富、机理复杂的生态系统。这一生态系统的良性循环，有赖于市场各方权责利的均衡配置和有效到位。注册制改革是本轮全面深化资本市场改革的“牛鼻子”工程，也是当前和今后一个时期的中心任务。注册制下，市场各方各归其位、各尽其职是实现“真正把选择权交给市场”的重要基础和关键所在。发行人的信息披露第一责任、中介机构的专业把关责任、审核注册机构的监管责任、投资者的“买者自负”以及执法司法机关的零容忍追责，这五个环节是紧密联系、环环相扣的统一整体。只有每个环节都压实责任、履职尽责，注册制才能形神兼备。其中，后端的执法司法是关键配套，也是必要保障。

就市场生态而言。资本市场违法违规严重损害投资者信心和合法权益，严重破坏市场秩序、影响金融安全。只有动真格、出重拳、击要害，才能压严压实发行人、中介机构责任，遏制欺诈发行、财务造假等恶性违法违规的高发多发态势，维护公开、公平、公正的市场环境，营造各方都愿意来、留得住的市场生态。正如易会满主席强调的，“生态好了，大家才会对这个市场有信任有信心，资源配置、财富管理、提高直接融资比重等功能才能有效发挥”。

就市场约束而言。形成有效的市场约束，同样需要一个健康稳定的市场环境和诚信环境，要通过强化监管震慑创造有利条件，推动形成权责利对等、相互制衡的市场化约束机制。由此，市场主体才能在相对均衡的状态下进行充分博弈。

当前，注册制改革已进入关键推进期，对五个环节的系统性、整体性、协同性要求更高。“十四五”时期，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，迫切需要资本市场巩固深化拓展改革成效，更好发挥枢纽功能。提高证券违法违规成本，已成为事关资本市场改革发展和经济社会发展全局的重大紧迫任务。

依法从严打击违法违规活动，改善资本市场生态的几点考虑

对于资本市场违法违规成本过低问题，党中央、国务院始终高度重视。习近平总书记多次作出重要指示批示，强调“要解决金融领域特别是资本市场违法违规成本过低问题”。李克强总理也提出明确要求。刘鹤副总理提出“建制度、不干预、零容忍”九字方针，强调“零容忍”对于净化资本市场生态的重要作用，并多次召开金融委会议部署相关工作。“十四五”规划纲要指出，要健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，落实监管责任和属地责任，对违法违规行为零容忍。

2021年7月6日，中办、国办公布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》），围绕7个方面系统部署了27项具体举措，再次表明了党中央、国务院零容忍打击证券违法活动、维护资本市场“三公”秩序的坚定决心，是今后一段时期资本市场执法司法工作的纲领性文件。下一步，要以全面贯彻落实《意见》为契机，推动依法从严打击证券违法活动不断向纵深推进，为持续优化资本市场生态、发挥资本市场枢纽功能提供坚强保障。

完善制度，夯实“零容忍”法治基础

制度管根本、管长远，是依法从严打击证券违法活动的前提和基础。随着证券法和刑法相继修订实施，“民行刑”三管齐下的立体化追责体系已初步建立，震慑效果逐步显现。下一步需要持续推进巩固深化。

一是继续做好新证券法和《刑法修正案（十一）》的贯彻实施。推动尽快出台上市公司监督管理条例等配套法规，完善相关司法解释和司法政策，推动资本市场法律责任制度体系更加成熟更加定型，确保“零容忍”有法可依。二是完善交易所自律监管制度。深入开展上市公司监管规则体系整合工作，修订完善债券发行、上市、交易和存续期监管等基础性规则，重点强化违规责任认定和追究，在便于执行的同时压严压实各方责任。三是加强信用体系建设。推动在相关法律法规中明确诚信档案制度，进一步丰富诚信信息内容范围，健全完善失信约束和守信激励机制，推动形成崇法守信的良好市场生态。

聚焦重点，抓好关键任务落地

《意见》印发后，易会满主席主持召开动员部署会，对相关重点任务逐一作出部署安排，明确时间表、路线图，形成全系统一盘棋的抓落实格局，目前已有一批任务取得积极进展，向市场释放了从严监管和“零容忍”的强烈信号。《意见》的贯彻实施是一项综合性的系统工程，要在统筹推进的基础上，继续靶向发力，抓好几项关键任务落地见效，通过重点突破带动整体工作的提升，让市场各方切实感受到《意见》带来的积极变化。

一是强化重点领域和“关键少数”违法惩治。从严从重从快处理欺诈发行、财务造假、“伪市值管理”等恶性违法违规行为，依法严厉打击未完成整改和新发生的资金占用、违规担保，加大对控股股东、实控人和董监高等“关键少数”的追责力度，交易所用足用好公开谴责、公开认定不适合担任上市公司董监高等自律监管手段，让做坏事的人付出应有代价，让心存侥幸者及时收手。二是严把市场入口关。强化信息披露和穿透核查，严厉打击股东代持、突击入股、利益输送等行为，坚决防止资本无序扩张和违法违规“造富”。建立健全面向网下投资者的常态化监督检查机制，依法从严处理询价定价过程中的违规行为，切实维护市场化发行定价秩序。三是压实中介机构责任。坚持“申报即担责”原则，坚决杜绝“带病闯关”。前移问责关口，交易所对违规行为及时实施自律监管，用好暂不接受文件等措施并积极推动实现两所互认。四是加大退市监管力度。严格执行退市新规，严厉打击财务造假等恶意规避退市行为，加快出清“空壳僵尸”“害群之马”。积极畅通主动退市、并购重组、破产重整等多元化退出渠道，努力实现“退得下”“退得稳”。

立足长远，健全长效监管机制

打击证券违法活动具有长期性、艰巨性和复杂性，既要立足当下，解决面临的突出问题，更要着眼长远，构建有利于巩固“零容忍”震慑态势的长效机制。

一是发挥工作合力。一方面深化系统内协作，实现行政监管与自律管理、日常监管与稽查执法、非现场监管与现场监管的有效衔接;另一方面加强与公检法机关的密切配合，推动完善自律管理、行政执法与刑事司法三位一体打击证券违法活动协调機制，增强工作协同，提升整体效能。二是强化科技监管。进一步加强大数据、人工智能等先进技术在监管执法中的应用，持续推进交易所“企业画像”监管系统建设与共享开放，不断提升违法违规线索发现和分析预警能力，做到有效预防、及时发现、精准打击。三是加强宣传引导。多渠道、多平台强化典型案例宣传，加大“关键少数”培训力度，以案说法、警示教育，让“零容忍”的理念更加深入人心，提高市场各方诚实守信、归位尽责的内生动力。

（沙雁为深圳证券交易所党委副书记、总经理。本文编辑/秦婷）