以工程总承包方式推动高质量城市更新*

刘贵文，刘刚宁，庄陶之

(1.重庆大学管理科学与房地产学院，重庆 400044； 2.中国市政工程西南设计研究总院有限公司，四川 成都 610000)

1 城市更新的内涵与发展

随着我国城镇化进程的推进，我国城市建设已经从过去注重新建和外延扩张，逐步过渡到注重城市建成区的品质提升和内涵发展的阶段[1]。作为对建成区城市空间形态和功能进行改善的建设活动，城市更新成为我国城市发展的重要组成部分。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出要实施城市更新行动，为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向，明确了目标任务。住房和城乡建设部部长王蒙徽在其发表的署名文章《实施城市更新行动》中，亦明确提出实施城市更新行动对于推动城市结构调整优化和品质提升、转变城市开发建设方式、全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展等方面，具有重要而深远的意义。

1958 年荷兰召开的第一次城市更新研讨会中正式提出了城市更新的概念，并将之定义为是城市中的人对自己的居住环境进行改善，形成舒适的居住环境，提高生活品质的方式[2]。之后西方的城市更新理念发生了多次变化，经历了从20世纪60到70年代，针对城市贫民区大拆大建的更新模式，到20世纪80年代强调市场与政府合作的城市再开发模式，再到20世纪90年代至今，基于“以人为本”和“可持续发展”理念的，关注社会公平和社区可持续性的稳健微更新模式的转变。

由于国家社会经济发展阶段的不同，与发达国家相比，我国城市更新的发展进程具有滞后性，但整体趋势亦有相似性。在计划经济时期，为了应对战后重建及人口的爆炸式增长，我国的城市发展主要以城市住宅的新建项目为主，城市更新并没有大幅度进展。改革开放以后，尤其是20世纪90年代开始，随着市场经济的快速发展和房地产市场的日益成熟，出现了大量的商品房需求，导致城市更新以大规模的拆除重建为主要形式呈现。这一时期，大面积的旧住区被迫拆迁，改为开发建设住宅用地。根据调查，2008—2011年，在以重建为导向的城市更新中被拆除的建筑平均寿命不足40年，远低于应有的设计使用寿命[3]。这种拆旧楼盖新楼的方式浪费了大量资源，有的甚至拆掉了许多具有历史文化意义的建筑，造成了严重的社会影响。大规模的推倒重新建设亦严重破坏了城市肌理，忽略了住区居住者长时间在自己熟知环境中积淀的厚重情感和邻里关系，给城市和社区文化带来了不可逆的损害。近年来，“有机更新”和“可持续发展”逐渐融入我国城市更新的核心理念。新时代的城市更新也必然要有别于过去“大拆大建”的旧城改造方式。习近平总书记在考察广州城市更新项目时就强调“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建”。实施城市更新行动必须坚持新发展理念，将我国过去城市建设的基本思路由“拆、改、留”，转变为“留、改、拆”，推动城市实现更高质量、更加公平、更可持续的发展。2019年12月中央经济工作会议明确要求“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”，突显了对建成区的有机改造成为了我国城市更新的主要方向，亦是城镇高质量建设的时代需求。2020年，住房和城乡建设部王蒙徽部长发表《实施城市更新行动》，则揭开了以改造为导向的城市更新在我国全面推进的序幕，其在我国建设以内循环为主、国内国际双循环新格局的背景下，更是被赋予了保民生、稳投资、拉内需的重大意义。

2 推进以改造为导向的城市更新项目面临的挑战

可以看出，以改造为导向的城市更新已在我国新时代的城市建设中扮演了主导角色。然而，其在全国各地的大力推进过程中，仍产生了诸多问题。在项目层面，由于相应的技术标准和项目管理体系尚未形成，城市更新项目的开展缺乏足够的指引与支撑。因而，在大多数情况下，改造导向的城市更新项目仍旧沿用了传统的建设工程项目承发包方式。然而，由于改造类项目与新建项目具有显著的区别，因而在传统承发包管理模式下，城市更新项目的高质量推动面临着巨大挑战。

2.1 项目复杂程度高且项目间差异性大

新建工程项目，往往是在空白的建设用地上实现建筑物从无到有的过程。而城市更新项目，则是在建设用地上已然具有复杂建筑及其相关配套的条件下，对其进行物理层面的改变。以老旧小区改造为例，城市更新项目的具体内容及对应负责单位如表1所示。在方案设计上，城市更新的设计是基于对改造片区现存状态的深度分析，与新建建筑的设计思考有本质区别。由于不同的老旧建筑、社区的缺陷不一，因此不同的城市更新项目所需采取的更新内容必然大不相同。不同的更新内容可以排列组合出不同的改造施工方案，这也就意味着与新建项目相比，更新项目实施过程的项目管理也有巨大差异，尤其是在不同改造方案下，不同负责单位之间的协调统筹。即便不考虑后期的长效管理，在更新内容较多的情境里，城市更新项目对其设计和实施阶段的项目管理水平仍然具有极高要求。

表1 城市更新项目具体内容及对应负责单位(以老旧小区改造为例)

2.2 对项目周期要求高且延期风险大

对城市更新项目周期的限制要求，不仅是针对项目的财务结果的考量，更是对公共利益的切实保障。由于城市更新项目是在已开发的城市片区开展，大多数情况下，其实施过程必然会对项目业主及相关使用者产生直接影响。以老旧小区改造为例，根据2002 版《城市居住区规划设计规范》，小区户数构成一般为3 000～5 000 户。而更新项目可能产生的空气、噪声污染、道路封锁乃至大型项目下居民的暂时搬离和回迁工作，对居住区内3 000～5 000户居民，乃至社区外的其他民众的影响都是巨大的。若项目周期过长，长期生活的不便也极易引发居民的不满，乃至产生社会问题。因此，对于改造导向的城市更新项目，尽可能缩短项目周期是迫切的现实需求。

城市更新项目需要进行大量且深入的前期调研工作，厘清城市片区的土地、房屋以及设施功能等情况，并及时做好沟通协调以保障施工方的现场进入权。但因为城市更新涉及与大量居民的沟通协调，相对更容易引起前期工作受阻，现场进入权难以保障的问题。甚至在项目中期实施阶段，亦有因居民不满而导致工程受阻的风险。在上述情境下，城市更新项目具有较高的周期延长的风险。除此之外，城市更新项目一般综合了不同的更新内容，涉及分项较多，在实践中相对新建项目，也更容易出现图纸与现状不符而需要进行设计变更的情况，这对城市更新项目周期的控制也造成了巨大的挑战。

对于新建项目的方案设计，设计单位可以基于已有的成功项目的积累，进行一定程度的借鉴和复刻。这一现象在新建住宅小区的设计中十分普遍。而对于城市更新项目而言，每个项目的本底都是特殊的。设计方案必须基于对既有片区情况的深入理解，且难以依据其他项目进行简单复制。保障城市更新设计方案的合理性、准确性和有效性是一项艰巨的任务，需要承担设计任务的单位具有较高水平。

对于设计单位而言，相比于新建项目，城市更新项目的方案设计所需的工作量通常更大，然而其能获得的利润却要小得多。根据2018版《建筑设计服务计费指导》，并结合实践情况，设计单位的计费方式在实践中主要采用两种，即按项目投资费率计费以及按项目建筑面积计费。若按照前者计费，同等面积更新项目的投资额必然小于新建项目；若按照后者计费，多数情况下更新项目是以零散的楼宇或者社区的部分区域为对象，远不如新建项目以社区整体为单位设计的面积大。即便面积相等，更大的工作量、更小的利润空间也难以吸引优质的设计单位参与到城市更新的方案设计中。而若低质的设计单位承担更新项目的设计任务，又更容易产生低质量的设计方案，导致更新项目效果不彰，实施过程中亦更容易产生设计变更，增加成本和工期。

2.3 工程总承包方式对城市更新项目的适用性探讨

工程总承包方式起源于欧洲，是项目业主为实现项目目标而采取的一种承发包方式[4]。从事工程项目建设的单位受业主委托，按照合同约定对不同建设项目发展周期实行全过程或若干阶段的承包。国际上并没有对于工程总承包的确切定义，但按合同包括的工程阶段，基本包含两大类，即设计和施工总承包(D&B)以及设计、采购和施工总承包(EPC)的不同方式，并由此派生出诸多发包和承包方式。

在我国，工程总承包方式的引进与发展也经历了约40年的历程[5]：从1982年开始，工程总承包被引进并开展试点工作；到1997年，《中华人民共和国建筑法》明确提倡对建筑工程实行总承包，使工程总承包在我国逐渐发展；到2002年底，党的十六大提出“走出去”战略，发展工程总承包成为我国扩大出口贸易的重要手段，其在后续出台的相关政策推动下也开始走向规范化；再到2014年，住房和城乡建设部即出台《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，针对工程总承包，提出加大推行力度的要求，后续的系列政策文件对工程总承包相关科学问题也有更为明确的阐述，且涉及装配式建筑、城市建设和建筑信息模型等领域。可以说，工程总承包在非传统建设领域中的发展已进入协同深化期。

工程总承包是对传统发包方式的变革，是为了解决传统的项目各阶段分开承发包的弊端而产生的。其主要特点表现在责任明晰化，有利于发展专业化优势，便于控制设计变更，促进项目周期的缩短和成本的节约等。其与改造导向的城市更新项目所面临的挑战具有较高的契合性。

1)提高城市更新项目方案设计的质量

无论是设计施工一体化，还是EPC的设计、采购、施工一体化，工程总承包的核心均是设计与施工的结合与集成。这一整体打包的方式，能够有效解决将设计工作单独发包导致的难以吸引优秀的设计单位，继而使更新项目设计方案平庸化甚至低质化的问题。整体发包让总承包商可以拥有较高自由度与优秀的设计单位合作，甚至许多总承包商自身就拥有较强的方案设计能力。优秀的设计单位对更新项目复杂的基础信息的调研、整理和分析也更为系统和全面，因设计问题导致的工程变更也必然有效减少，为更新项目的施工质量提供了有力的前期保障。

2)实现对于城市更新项目周期的更有效控制

改造导向的城市更新对项目周期控制有较高的要求，但同时其周期延长风险也更高。采用工程总承包方法则能针对性缓解这一困境。首先，在工程总承包方式下，合同价格和工期都是固定的，总承包商无法因人工、材料、设备费用的浮动而要求调价和延长工期，其本身也有强烈的意愿去控制项目周期。其次，采用工程总承包，可以打破更新项目各个环节和分工之间的界限。比如，在EPC中设计单位可以在方案设计过程中便统筹考虑设备采购问题，缩短采购周期；在方案实施阶段，可以提前安排相应设备的调试，发生设计变更时，设计方与施工方可以无缝衔接，在最短时间内做出符合要求的变更方案。最后，由总承包商统筹城市更新项目，也可以最大程度上保证前期调研和方案实施过程与各利益相关者的高效沟通，保障施工方的现场进入权，减少因沟通不畅导致居民阻碍而被动延长项目周期的风险。

3)极大优化城市更新项目的管理水平

由于改造导向城市更新的复杂程度高，且项目间差异性大，对项目管理水平有的要求极高。因此，采用工程总承包方式，可以将业主的大部分责任和风险转移给总承包商，极大程度降低了对业主项目管理水平的要求。并且，由于城市更新项目可能涉及的更新内容众多，相对应的负责单位也各不相同。由具有优秀项目管理能力的总承包商承担不同单位间复杂的协调统筹工作，亦是更新项目高质量完成的重要保障。对于一些具有商业价值的旧城片区，将城市更新项目以工程总承包+运营的方法，让总承包商负责方案设计、改造实施以及之后招商运营，更是解决更新项目后续长效管理的有效手段。例如采取EPC+O方法的成都市猛追湾更新项目，由政府收储，万科建筑改造、招商及运营。由于拥有丰富设计、建设和运营经验的万科对猛追湾项目拥有整体构思和打造的权限，相较于逐一引入多方资本，猛追湾的项目实施也因此更为连贯、统一和高效。最终，更新项目成功完成，形成了新的旅游热点，产生了极高的经济和社会效益。

3 结语

城市更新已经成为我国城镇高质量建设的时代需求，但是城市更新在推进的过程中也面临着众多挑战。沿用传统的承发包项目管理方式无法保障城市更新的高质量推动。本文从项目承发包管理方式的维度出发，指出城市更新在项目层面的三大挑战：①项目复杂程度高且项目间差异性大；②对项目周期要求高且延期风险大；③对方案设计水平要求高。而采用工程总承包的方式则能够最大限度应对上述挑战：①可以提高城市更新项目方案设计的质量；②实现对于城市更新项目周期的更有效控制；③极大优化城市更新项目的管理水平。可以认为，在改造导向的城市更新项目，尤其是更新内容较为复杂的项目中推广采用工程总承包方法，是推动高质量城市更新的重要举措，对全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要具有重要意义。