推动“四网融合”发展，构建轨道上都市圈的思考

丁小虎

摘 要：都市圈的发展是未来大中城市发展的大趋势，基础设施建设应该着力都市圈发展特征布局，围绕国家对都市圈发展的战略定位和都市圈自身发展需求，科学合理有序推动轨道交通等基础设施建设相关工作，不同轨道交通间的融合发展，对整合轨道交通资源、节约基础设施建设成本、提升轨道交通服务效率具有重要意义，也是建设轨道上都市圈的关键。

关键词：都市圈;轨道交通;四网融合;高质量发展

中图分类号：U239.5 文献标识码：A

0 引言

大中城市空间持续拓展，城市规模越来越大，逐步形成都市圈形态，出行距离伴随城市功能空间尺度变化逐渐增加，出行需求更为多元化、多样化，对轨道交通服务提出了更高要求，2019年2月国家发改委印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）明确提出统筹考虑都市圈轨道交通网络布局，构建以轨道交通为骨干的通勤圈，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”发展，打造轨道上的都市圈。

1 都市圈发展对轨道交通体系建设的要求

在推动都市圈轨道交通体系建设中，要进一步提升轨道交通在都市圈发展中的战略地位，构建都市圈轨道交通和城市发展的一体化蓝图，实现对发展格局的全面引领。以铁路为骨架完善对外通道体系，提升铁路枢纽能力和多式联运衔接转换水平，支撑城市开放发展。同时市域（郊）铁路、城市轨道优化网络化的城镇格局，引导城镇合理分工和产业合理布局，加快产业结构转型升级。通过提升轨道交通发展地位，实现对大都市圈空间、功能、产业和用地等发展的引领和优化，构建形成轨道上的大都市圈。

科學合理推动都市圈轨道交通规划建设，开展都市圈轨道交通线网规划，促进铁路、市域快线和城市轨道交通优势互补、功能协调发展，推动“四网融合”发展，强化通道共用、资源共享和互联互通，推动安检互信、票制互通、支付兼容等，探索都市圈轨道交通运营管理“一张网”，使轨道交通成为都市圈常态化通勤工具，全面构建1小时轨道通勤圈。

为统筹“四网融合”有序发展，要进一步完善政策配套，构建制度保障。在都市圈轨道交通体系建设中加强市区联动和规划协调，形成都市圈“四网”协同推进机制，探索和构建轨道交通市区共建新模式。克服“四网”不同建设运营主体的制约，多方合作共绘蓝图，形成共建、共治、共享新秩序。加强轨道交通项目资金保障，拓展投融资渠道，出台支持轨道交通沿线综合开发的相关政策，控制轨道交通沿线可开发土地资源，并建立土地溢价和开发收益回馈轨道交通项目的机制。

2 轨道交通“四网融合”发展存在不足

国内轨道交通“四网融合”发展处于初期阶段，在规划、建设、管理层面存在一定不足，规划层面重规划轻执行，顶层设计不足、规划执行有差距，设计建设层面重技术轻人文，系统化、人文融入程度低，管理层面重设施轻手段，智慧化、精细化不足等。

2.1 规划层面

2.1.1 规划顶层设计缺失，“四网”规划建设进度不一

干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通等的规划由于主管部门、审批部门不同，导致缺乏统筹协调，缺乏顶层设计，无法从战略、功能、体系、供需平衡、资源整合等角度综合性分析“四网”各自的适用边界条件、服务范围和对象，规划难以调和，资源无法整合。国内都市圈的城际铁路、市域（郊）铁路的规划建设都相对滞后，“四网”体系总体还存在两端强、中间弱的情况。

2.1.2 规划缺乏统筹协调和全周期穿透性

不同轨道交通在规划实施的全周期过程中又要涉及到政府管理部门、建设方、运营开发方等多个主体，是非常庞大、涉及多方利益的综合型事物。在实施过程中极易出现规划方案与实施方案相矛盾、建设方案与运营开发方案不协调，竖向分工割裂，多方主体互不协调，难以确保规划实施的全周期穿透性，导致规划蓝图难落实、建设方案易反复，运营管理难度大。

2.2 设计建设层面

2.2.1 方案设计中系统化、人文融入不足

基础设施单纯功能的实现仅是解决了有无问题，但是系统化、人文融入不足存在很大差距。轨道交通方案设计要充分考虑以人为本，系统化研究车辆、车站、换乘设施、标志标识、无障碍设施、交通接驳等从功能分布、设施规模、空间布局、材料材质、色彩光线等方面的相关研究。铁路、市域快线、城市轨道等方案设计中在展示城市内涵、强调文化自信，实现国际化的层面，系统化和人文融入依然存在很大不足。

2.2.2 节点设计衔接不畅，轨道交通融合程度不高

轨道交通体系中的“四网融合”发展的核心基础在于节点上的融合，铁路车站建设由铁路部门主导，市政配套、城市轨道由地方政府推进，缺乏具有统筹建设时序的有效机制，配套工程、衔接工程、预留工程的同步建设、同步投用难度大，导致铁路和城市轨道仍然相对独立，不同轨道间的融合程度不高。铁路与轨道交通在空间衔接布局、实施时序等方面统筹融合不足，导致节点衔接转换不畅，严重影响综合交通枢纽功能的发挥。

2.2.3 标准体系尚未完全构建，轨道交通融合运营难以保障

干线铁路、城际铁路及城市轨道的标准体系等相对比较完善，而市域（郊）铁路在设计、施工、运营等各阶段尚未形成系统性、体系化的技术标准、规范体系、运营管理机制等，在不同轨道交通融合发展层面的标准化体系还尚未构建，比如具体衔接形式与衔接标准，尤其是轨道与铁路之间由于体制机制壁垒，协调运输标准尚未明确，安检、票务等服务融合仍然处于初步探索阶段，完全实现融合运营难以保障。

2.3 管理层面

2.3.1 运营管理智慧化、精细化程度不足

大数据、物联网及人工智能等先进技术在轨道交通运营管理引入不足，在全自动运行、调度、运维、监测、经营、安全、防灾等方案对智慧化、智能化的应用不够，依然依靠基础、传统的设施设备为主。另外运营管理依然具有粗放式的特征，在客流组织、接驳管理、设施利用、宣传引导等方面新技术、新理念引入不足，难以有效提供自助化、精准化、个性化、智能化、国际化的全过程出行服务。

2.3.2 配套政策支撑不足，项目推进困难重重

都市圈范围轨道交通建设突破了行政管辖，在建设模式、出资管理等诸多方面存在不确定性。一是统筹协调，明晰建设模式及各方权责，降低区县、市区间的利益博弈对工程项目推动的影响和制约。二是轨道站点周边的整体规划调整、土地出让、开发建设时序滞后于轨道交通建设，轨道交通TOD土地综合开发缺乏配套政策保障，造成轨道交通引领作用无法充分发挥，也无法有效拓宽建设运营资金筹集渠道。

3 推进都市圈“四网融合”发展的重要举措

3.1 规划决策层面

3.1.1 找问题、寻短板，梳理发展方向、重点

在铁路、市域（郊）快线、城市轨道的规划、设计、建设及管理层面系统的梳理问题、不足及短板，重视现场调研、遵循发展规律、强调技术分析，结合形势、政策、技术、工程、时序等，长期跟踪研究，确保发展方向及发展重点的可持续、可拓展、可操作、进程可控。

3.1.2 构建系统的、可持续的专项实施方案

在明确的发展方向、重点基础上，结合轻重缓急，开展专题实施方案研究，组建技术专题专班，对标对表，重视因地制宜，强调落地性和可持续性，持续稳定专项跟踪，形成实施推进方案。

3.2 项目建设推进层面

3.2.1 加速形成市域（郊）铁路体系

系统推动市域（郊）铁路车辆制式、勘察设计规范、施工验收标准、运营服务标准等技术标准制定和完善，形成设计、建设和运营的全周期的标准规范体系。

3.2.2 加强换乘枢纽建设

一是按照“四网融合”发展理念，打造多种交通方式便捷联接、站城空间功能一体融合的现代化对外门户枢纽。二加强换乘站点的规划设计，加强地面公交、有轨电车、P+R停车场等多种交通方式与轨道交通的换乘接驳，形成片区综合交通枢纽，解决轨道出行“最后一公里”问题。

3.3 运营管理层面

3.3.1 加大融合发展力度

一是尽快建立完善不同轨道交通体系的票务清分系统，实现付费区无缝便捷换乘;二是进一步加强地方政府与国家铁路集团有限公司的深度合作，创新运输服务方式，建立安检互信模式。

3.3.2 强化协同发展理念

一是牢固树立和贯彻落实新发展理念，着眼都市圈协同发展，结合都市圈的重大战略布局和新兴经济增长点，以轨道为引领、产业为支撑、环境和公共服务设施为配套，积极推进以城市轨道交通和市域快線为引领的TOD、SOD、AOD等项目，提升城市品质和价值。二是以服务人民群众出行为根本目标，按照打造“市民一日生活圈”的理念，实现轨道交通站点与周边建筑物、城市公交、停车场、步行系统等实现无缝衔接，实现公共交通体系整体效能最优，并通过统一标识指引、统一服务标准、统一运营时间等，实现“走近轨道站就已进入主城区”的协同发展效果。

4 结论

随着都市圈空间规模拓展和城镇格局演变，要求不同轨道交通充分发挥各自资源优势，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道的融合发展是都市圈发展的关键，在规划、建设、运营等不同阶段系统推动“四网融合”发展，在技术体系、工程建设、运营管理、体制机制、人才队伍等方面要充分做好顶层设计，推动轨道交通高质量发展，真正建成轨道上的都市圈。

参考文献：

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