澳大利亚试图在太平洋岛屿地区发挥主导作用

倪鹏

澳大利亚与太平洋岛国同在大洋洲，历届澳大利亚政府都寻求主导太平洋岛屿地区事务。近年来，面对国际形势变迁，澳大利亚不断调整与岛国关系。然而，澳大利亚一贯无视太平洋岛国利益诉求，给岛国民众留下专横形象，使澳难以获得太平洋岛屿地区人民认同。

将太平洋岛屿地区视为本国“势力范围”

长期以来，澳大利亚将太平洋岛屿地区视作本国的“势力范围”。早在英国殖民时代，澳大利亚就将太平洋岛屿地区看作重要的经济腹地，通过“黑鸟”劳工贸易、种植园经济、采矿业和渔业捕捞等活动攫取大量财富和资源。特别是19世纪中叶后，澳大利亚种植园主主导“黑鸟”劳工贸易，通过胁迫、欺骗甚至绑架等方式从瓦努阿图、所罗门群岛等地大量掠取岛民劳工，使部分岛屿短短三年就流失三分之一人口。这些“黑鸟”虽然名义上是有一定收入的契约劳工，但他们面临着奴隶般恶劣的生存条件和强制劳动。至今澳大利亚对当年奴役太平洋岛民的历史仍讳莫如深，使岛国无法感受到其真诚的悔意，影响地区人民对澳大利亚的认可度。

2018年11月，亚太经济合作组织成员领导人非正式会议在巴布亚新几内亚召开期间，美国、日本、澳大利亚、新西兰四国与巴新领导人进行会晤。

第二次世界大战期间，日本在太平洋地区的侵略令澳大利亚深切认识到，太平洋岛屿可能成为敌对势力挺进其本土的跳板。基于此，澳大利亚确定了追随美国以构建美澳新防务安全体系的战略，同时期望能够在英国等传统殖民势力撤出后填补太平洋岛屿地区权力“真空”。20世纪70年代，随着全球非殖民化进程的推进和美苏在该地区的争夺，澳大利亚加大了对太平洋岛屿地区的战略投入。特别是1976年苏联与汤加建立外交关系之后，澳大利亚政府追随美国提出“战略拒斥”政策，力图拒斥任何“不友好势力”进入太平洋岛屿。

20世纪90年代初，世界格局随着冷战结束发生巨大变化。美国减少在亚太地区的战略部署，澳大利亚开始寻求“承担地区责任”，试图充当美国的地区“副警长”。根据《联合国海洋法公约》规定，太平洋岛屿地区拥有海洋专属经济区总面积约为3056.9万平方公里（包括未独立地区），占全球专属经济区的28%。但由于太平洋岛国经济基础薄弱，开发能力有限，因此澳大利亚在这一时期通过发展援助和经贸投资等方式，获取岛国专属经济区包括渔业资源、水产养殖、海洋航运、旅游业、海洋石油和天然气等在内的多种经济利益。但是，太平洋岛屿地区的难民/非法移民问题也给澳大利亚带来了棘手挑战。由于部分岛国政局动荡，导致大批岛民试图跨越国界寻求庇护，影响地区安全秩序。虽然澳大利亚在瑙鲁等地设立离岸难民中心以管控难民/非法移民，但收效甚微，且面临诸多人权问题。

太平洋岛国论坛成为澳大利亚参与地区事务的重要抓手。20世纪70年代太平洋各岛屿非殖民化进程如火如荼。为适应当时形势需要，澳大利亚和新西兰倡议成立了南太平洋论坛（太平洋岛国论坛前身）。该组织自成立之日起就成为太平洋岛屿地区最广泛、最权威的区域性政治和经济组织，在推动非殖民化进程、维护地区安全、规范渔业管理、反对核试验、倡导核不扩散、培育岛国集体观念和呼吁重视气候变化等方面取得显著成就。澳大利亚始终为该组织提供财政和外交支持，同时也通过该组织提升了本国在该地区的形象。

“太平洋升级”面临多重挑战

进入21世纪以来，俄罗斯、印度等域外国家与太平洋岛国互动日益频繁，澳大利亚在地区的投入力度也随之加强。在2017年外交政策白皮书中，澳大利亚提出了“太平洋升级”政策。2018年11月8日，澳总理莫里森宣布开启“澳大利亚与太平洋岛国大家庭的新篇章”。澳大利亚承诺将加大援助力度，通过国防安全、健康医疗、教育培训和文化体育等方面的交流活动，帮助岛国解决发展问题。2018年至今，澳大利亚和太平洋岛国各级别领导人外交互访和会面次数大幅增加。

澳大利亚一系列针对太平洋岛屿地区的政策受到了岛国的欢迎，但地区内存在的应对气候变化、非法移民、非法渔业捕捞、国际恐怖主义和民族分离主义等问题时刻考验着澳方兑现承诺的能力。特别是2020年以来，新冠疫情暴发叠加自然灾害，给太平洋岛国带来巨大冲击，也使澳大利亚的地区治理能力面临考验。疫情暴发后，虽然岛国普遍没有出现很多感染病例，但由于发展严重依赖外部联系，地区国家旅游业、捕捞业等支柱产业受到重创，食品安全面临重大危机。雪上加霜的是，2020年4月，飓风“哈罗德”先后袭击所罗门群岛、斐济、瓦努阿图和汤加等国，造成严重财产损失。2020年，太平洋岛屿地区人均收入下降约9%，经济损失惨重。

太平洋岛国所处地理位置特殊，极易受到气候变化和海平面上升的破坏性影响。面对生存危机，各岛国就气候议题发挥集体外交优势，在诸如联合国气候变化大会等全球政治舞台上集体发声，提升世界各国对该地区应对气候变化问题的重视程度。然而，澳大利亚漠视气候变化问题，试图以提高援助的方式淡化之，令太平洋岛国高度不满。2019年8月，在图瓦卢召开的太平洋岛国论坛领导人会议将主题确定为“保障我们太平洋的未来”，着重探讨气候变化、经济发展、海上安全和海洋污染等议题。澳总理莫里森曾在参会前承诺，将在自2020年开始的五年内投入5亿美元帮助太平洋岛国开发可再生资源和提升灾害恢复能力。但太平洋岛国更加迫切希望的是澳大利亚逐步减少煤炭开采，以有力的实际行动为减缓全球气候变化做出表率。岛国的殷切希望没有得到澳大利亚政府的响应。在2019年峰会上，莫里森甚至因不愿讨论太平洋岛国关心的气候变化问题而中途径自退场，被斐济总理姆拜尼马拉马形容为“十分无理、非常傲慢”。

澳大利亚在瑙鲁等地设立离岸难民中心以图管控难民/非法移民，有关安置点往往人口稠密、居住条件恶劣、就业岗位不足，引发诸多人权问题。图为澳大利亚设置在瑙鲁的难民/非法移民安置点。

太平洋島国论坛这一澳大利亚重要地区抓手出现裂痕，使澳的地区影响力面临挑战。在太平洋岛国论坛各机构中，秘书长一职颇为重要，负责监管所有下属区域机构，并在全球政治舞台为太平洋岛屿地区代言。此前基于非正式的轮值协议，该职位在美拉尼西亚群岛、密克罗尼西亚群岛和波利尼西亚群岛三个次区域候选人间轮换。2014年当选的秘书长来自巴新（美拉尼西亚群岛），因而密克罗尼西亚各岛国对今年的选举信心满满，并一致推举本区域马绍尔群岛候选人参选。然而，在2021年2月举行的太平洋岛国论坛领导人特别会议上，库克群岛（波利尼西亚群岛）前总理亨利·普纳以9∶8的微弱优势胜出（一票弃权）。这一结果不免让人联想到澳大利亚的背后操纵——澳在1995年就有干预太平洋岛屿地区区域组织的先例，其操纵本国候选人当选南太平洋委员会（今太平洋共同体）秘书长，使该组织管理机构依照澳国家利益进行了调整。2月4日，帕劳（密克罗尼西亚群岛）宣布退出太平洋岛国论坛，其他密克罗尼西亚群岛国家不久后也予以响应。密克罗尼西亚群岛国家的集体退出使太平洋岛国论坛陷入严重危机，反过来也限制了澳在这一地区的行动能力。

同为区域国家的新西兰在地区的政策，也与澳大利亚形成鲜明对比。新西兰在2018年3月推出了自己的太平洋岛屿地区政策——“太平洋重置”。然而，新西兰更注重通过发扬原住民文化、设立太平洋文化节等方式提升本国在地区的软实力。在岛国普遍关注的气候问题上，新西兰也积极发声，在联合国等多边国际平台上支持岛国主张。而澳大利亚却仅仅限于加大资金投入。不仅如此，澳还选择紧密追随美国，围堵打压中国与太平洋岛国的平等互利合作。未来，澳大利亚只有抛弃地区霸权主义做派，更多倾听岛国人民呼声，以实际行动推动地区互利合作，才能真正收获地区人民的支持。