地缘竞逐：美国对太平洋岛屿地区政策的出发点

田肖红

2021年6月8日，美国国家安全委员会亚太事务高级协调员坎贝尔在一次公开谈话中表示，美国将联合澳大利亚、新西兰、日本等盟友，一起推动面临分裂的太平洋岛国论坛重新走向团结。他声称，美国在太平洋岛屿地区拥有巨大的历史、道德和战略利益，而这一地区的国际竞争正日益增强，美国必须提升在该地区的投入。美国在太平洋岛屿地区的利益到底何在？它对太平洋岛国的政策是如何形成的？其发展趋势又如何？这些问题值得关注。

美澳新联合控制太平洋岛屿地区格局的形成

美国对太平洋岛屿地区的政策起源于其对外扩张、特别是向太平洋扩张的过程。19世纪早期，太平洋岛屿因其地理位置和丰富的资源逐渐引起美国重视。美国人认识到，这些岛屿位于通向亚洲和澳大利亚的航线上，是船员休息和船只补给的重要经停地。1858年，美国国会通过《海鸟粪岛法》，授权美国公民占据出产海鸟粪（一种矿物原料）的岛屿。据此，美国宣称对太平洋上的60余个岛屿拥有主权，并最终强占了多个岛屿，包括约翰斯通环礁、中途岛、威克岛等。在太平洋商业利益集团的请求之下，美国政府派出舰队在太平洋巡航并对各岛屿进行勘探，占领军事据点被提上美国对太平洋岛屿地区政策的日程。1898年，美西战争爆发，美国从西班牙手中夺得菲律宾和关岛。同年，美国吞并夏威夷。第二年，经过同德国和英国20多年的斗争后，美国终于获得了对南太平洋上的东萨摩亚的管辖权。

20世纪初，成为世界第一经济强国的美国开始以军事安全视角看待太平洋岛屿地区。“海权论”的提出使美国的战略家们深信必须夺取太平洋上的重要航路据点，海底电缆建设和航空运输的兴起也为其夺取太平洋岛屿增添了新的理由。然而，日本利用第一次世界大战的有利时机占据了德国在太平洋中部的殖民地，使美国非常不满。美日争夺北太平洋地区成为这一时期亚太地区国际关系的重要线索。1941年12月，日本偷袭珍珠港，太平洋战争爆发。美军成为在太平洋上对日作战的主力，这为美在太平洋岛屿地区扩充势力打开方便之门。对日作战的经历也使美国军方进一步认识到，美国有必要加强对太平洋军事据点的控制。

随着对日战争形势的明朗，美国开始规划战后太平洋地区的蓝图。1945年8月，美国国会海军事务小组拟定了一份建议美国占据的太平洋岛屿军事基地名单，其中既包括冲绳群岛、密克罗尼西亚群岛等当时的日本属地，还包括南太平洋的瑙鲁、马努斯、新赫布里底、新喀里多尼亚、瓜达尔卡纳尔等盟国属地。这一方案遭到了盟友，尤其是澳大利亚和新西兰的反对。美国政府内部也存在异议，国务院就提出，赤裸裸占有与《大西洋宪章》所宣扬的“不寻求领土扩张”原则相抵牾。战后，苏联很快取代日本成为美国的主要竞争对手，美国的全球政策和太平洋战略也随之调整。美国军事部门认识到，位于太平洋中部的密克罗尼西亚群岛对遏制苏联、中国等社会主义国家及防卫美国本土更为重要，而无论是从节约成本还是从争取盟友的角度，放弃此前主张的南太平洋岛屿而将之留给澳大利亚和新西兰等控制将更为有利。1947年，在美国要求下，包括加罗林群岛、马绍尔群岛和北马里亚纳群岛的太平洋岛屿托管地成立，这是联合国11处托管领土中唯一的战略防区托管地（托管机制由联合国安理会修改或更正，而不是联合国大会。） ，美国掌握了对密克罗尼西亚群岛的绝对控制权。瑙鲁、新喀里多尼亚等地则仍由盟国托管或据有。1951年9月《澳新美同盟条约》和《对日和平条约》在旧金山先后签订，美国、澳大利亚、新西兰合作控制太平洋岛屿地区的格局也由此确立。

2019年9月，美国国务卿蓬佩奥在纽约与太平洋岛国领导人举行会谈。

“善意忽视”与“战略拒斥”

冷战前期，美国对在密克罗尼西亚群岛的托管地实行所谓对内“善意忽视”、对外“战略拒斥”的政策：无视当地民众的生活和发展需求，拒斥任何“不友好势力”进入托管地及托管地周边区域。美国控制下的托管当局在托管岛屿地区建设军事基地并进行核试验，托管地完全成为服务于美国军事需要的附属地。美国的政策遭到了国际社会的广泛批评，托管地人民的独立意识也逐渐觉醒。1962年，肯尼迪政府出台针对密克罗尼西亚群岛的备忘录，明确指出美国的政策是“推动该地区在美国的政治框架内与美国建立永久关系”。从遏制苏联的战略和军事需要出发，美国坚决抵制密克罗尼西亚人民完全独立的主张，并利用托管地社会内部对未来地位的不同认知，实行分而化之、各个谈判的政策。1975年，北马里亚纳群岛成为美国的自治邦。至1983年，选择独立的密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛共和国、帕劳共和国全部与美国签订《自由联系条约》。根据条约，上述三国获得内政外交自主权，但军事防卫仍由美国负责，美国向三国提供财政支持和其他各类援助，美国所追求的“战略拒斥”也通过这些条约得到延续。

相对于密克罗尼西亚群岛，南太平洋上的其他地区在美国的太平洋战略中不受重视。美国认为，这些地区对澳大利亚和新西兰的战略意义更为重要，它们应该承担更多的责任。美国的盟友特别是澳大利亚也追随美将“战略拒斥”作为其基本地区政策。20世纪七八十年代，苏联曾一度向南太平洋扩展势力，在澳新的推动下，美国通过增设发展援助、教育和文化交流项目等措施进行了回应。尽管如此，整个冷战时期，美国对南太平洋地区的援助仍非常有限。

冷战结束后，美国调整其全球战略，太平洋岛屿地区的战略地位下降，美国对其关注度降至二战结束以来的最低点。

重新定位对太平洋岛国政策

经历了小布什政府时期的“全力反恐”后，2011年奥巴马政府提出了“太平洋世纪”的概念，具有明显针对中国意味的“亚太再平衡”战略随之出台。在该战略下，奥巴马政府致力于重新增进与太平洋岛国关系，采取的措施包括增加高层访问和经济援助，在环境保护与渔业资源开发方面加强合作等。特普朗政府上台后，美国将中国定位为“战略竞争者”，出台了纠集盟友围堵中国的“印太战略”。但无论是奥巴马时期还是特朗普时期，美国对该地区的注意力都仍集中于与美签订《自由联系条约》的中部太平洋岛屿国家，对南太平洋地区关注较少。

特朗普政府采取了一系列行动加强美国与太平洋岛国的关系，包括高层互访、强化安全与军事合作、发布“太平洋承诺”（承诺增加对地区援助和投资）、增进经贸合作、加强科教文衛交流等。此外，特朗普时期，美国与密克罗尼西亚联邦和帕劳启动了关于延长《自由联系条约》的谈判。在太平洋岛屿地区，美国及其盟友还采取行动试图破坏中国与太平洋岛国关系，诸如造谣中国建造军事基地、鼓吹“中国债务陷阱”论等。2020年12月，任期已届尾声的特朗普政府还向密克罗尼西亚联邦、瑙鲁、基里巴斯等太平洋岛国发出警告称，让有中资背景的华为海洋公司参与三国海底电缆建设将会带来“安全威胁”。就美国及其盟友对中国的造谣抹黑，多个太平洋岛国进行了批驳，如在2018年亚太经合组织成员领导人非正式会晤期间，斐济、萨摩亚、瓦努阿图等国领导人就表示中国与太平洋岛国的合作是友好平等互利的，中国的援助和投资推动了当地社会经济发展。

2021年1月，拜登就任美国总统，新政府在太平洋岛屿地区拉拢岛国以围堵中国的倾向仍非常显著。当下拜登政府在地区的政策包括：筹划制定“太平洋威慑计划”，加强在太平洋岛屿地区的军事基地建设，提升与地区盟友的军事合作能力;通过“美日印澳”（QUAD）四边对话框架促进在太平洋岛屿地区的基础设施建设;呼吁澳、新、日等盟国通力合作，推动太平洋岛国论坛恢复团结;在渔业、海岸警卫、疫苗等方面加大对岛国的援助和支持;等等。拜登政府积极应对全球气候变化的立场也赢得了太平洋岛屿各国的好感。

总之，自19世纪以来，美国对太平洋岛屿地区的政策经历了从寻求资源到构建军事据点，再到以军事基地和盟友关系为支柱称霸太平洋的演进过程。地缘竞逐和争霸也成为美国对太平洋岛屿地区政策的基本出发点。在当前及可以预见的未来，美国对太平洋岛屿地区的政策或将呈现出如下特征：从大国地缘角逐的立场出发，突出太平洋美国属地和军事基地的核心地位，巩固美与其自由联系国的关系，加强同澳、新、英、法、日等西方盟友的合作，加大对太平洋岛屿国家的援助，多方位提升美与太平洋岛国的关系。