国企改革背景下地方政府投融资平台转型探究

牛择贤

[摘 要]政府投融资平台无论在社会发展还是城市经济建设中，都发挥着不可替代的作用，在此背景下加大力度建设管理投融资平台有利于地方经济快速转型升级，这对提高城市建设水平具有重要的现实意义。当前阶段，中央全面深化了改革的宏伟蓝图，国有企业改革无疑为地方政府投融资平台转型指明了发展方向。文章先分析政府投融资平台概念与特点概述，其次探讨地方政府投融资平台转型的必要性，最后重点分析国企改革背景下地方政府投融资平台的转型策略，以期为地方政府投融资平台的发展提供借鉴。

[关键词]国企改革;地方政府;投融资平台

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.26.018

20世纪末，中央财税局推进制度改革后地方政府逐步成立直属政府的投融资平台，以其他公共资源与土地资源为核心的资本运作给地方城市基础设施建设并筹集大量的资金，加快了我国城市化进程[1]。但这个过程中地方投融资平台也出现各种各样的问题，尤其是规模过大造成巨大的债务压力，对区域金融产生直接影响，也不利于社会稳定。我国针对这个问题多次出台了相关监管措施，地方政府举债也被纳入制度中，给地方政府投融资平台转型带来巨大挑战，这就要求地方政府在国有企业改革背景下借助此次改革促进投融资平台的转型。

1 政府投融资平台概念与特点概述

地方政府是政府投融资平台的主要出资人，出资方式有股权或土地资产、财政拨款等，成立的机構的法人是独立的，主要承担政府主导项目建设的一种投融资。政府成立投融资平台最终目的是给地方政府建设大项目筹集资金，如项目建设、公益项目与基础设施等，一定程度上有利于地方政府缓解自身财政压力。政府的信用是政府投融资平台的担保，融资平台以政府为主要责任方进行债务兜底[2-3]。从政府投融资平台的特点分析，主要有以下四点：其一，地方政府是投融资平台的主要出资方，政府投融资平台的融资行为的制定以政府为主导，最终目的是完成产业转型升级以及地方政府相关的基础设施项目;其二，从资金投资角度分析，地方政府投融资平台应将金融机构如银行等作为主要融资主体，且在融资过程中需要以政府信用为基础进行贷款。融资的方式很多，如债券、贷款、票据等，而地方政府在融资的过程中起到间接甚至是直接担保的作用;其三，从地方政府投融资平台的投资方向分析，基础设施建设基本上都是公益项目或社会民生为主，从项目的运作方式分析主要是地方政府整合资产、资源，代表着政府开展相关的运营管理工作;其四，从平台的收益情况分析，地方政府投融资平台的收益具有一定差异，以收益性质划分可以分为准公益性投融资平台、公益性投融资平台与经营性投融资平台等。

2 地方政府投融资平台转型的必要性

2.1 有效控制与化解地方债务风险

政府投融资平台是政府实施投融资行为的主体，其对地方建设发展而言凑齐了资金，但偿债能力比较有限，且举债规模激增，无疑增加了地方债务负担，存在很多潜在的风险。其中，从业务方面分析，地方政府投融资平台主要以投资建设大型公共基础设施为主，对资金的需求较大，回收周期较长，盈利能力比较薄弱，这些都是地方债务的核心内容。此外，平台运作融资规范性不足，地方政府存在违规或变相为其担保的问题，部分金融投资机构对政府信用过于依赖，对地方政府投融资平台的信贷管理比较宽松，这进一步增加了地方系统性金融风险。2015年出台的新《预算法》虽然明确规定政府没有权限为投融资平台提供担保，但是仍有不少地方政府通过政府购买服务或工程代建等方式在该平台进行投融资，地方债务就是平台的债务。由此可见，当前背景下当地政府无论是控制还是化解地方债务风险都必须对投融资平台进行转型。

2.2 促进国有企业改革

党中央第十八届三中全会已经明确了要全面实施深化改革，国有企业是全面深化改革的重要环节，企业改革的稳步推进对国企而言有利于完善其各项机制体制。当前我国正处于国有企业深化改革背景下，无论是地方政府投融资平台还是基层政府投融资平台或多或少都存在一定的问题，如资本配置效率不高、制度不完善、行政干预过度等。因此，国务院、党中央等就这个问题提出了《关于深化国有企业改革的指导意见》，给企业平台与改革指明新的发展方向，因此必须以基本经济制度为基础，适应市场改革的需要。在此背景下加快平台转型升级主要是通过完善现代企业制度、坚持市场定位以及提高资本配置效率等途径，是国企改革的必然，还是解决问题的重要途径。

2.3 推动平台可持续发展

对地方建设发展而言，政府投融资平台是厥功至伟的，但从巩固基建项目的特点来看仍以传统经营方式为主，因而很难促进地方政府投融资平台的可持续发展。以国家经济改革为导向，地方政府投融资平台经常存在各种问题，如没有市场基础、不合理的融资结构等，就算部分融资渠道比较畅通，也主要依赖政府信誉而不是自身市场优势[4]。公共基建项目建设是地方政府投融资平台的主营业务，其对资金的需求较大，加之盈利能力有限，因此平台负债率并不高，企业并不具备很强的“造血”能力。这就需要地方政府投融资平台在创新经营发展模式的基础上进行平台转型升级，促进自身可持续发展。

3 国企改革背景下地方政府投融资平台的转型策略

3.1 以平台定位为基础明确转型方向

明确转型方向需要做到以下三点。

首先，制定科学的平台转型发展战略。融资平台需要以客观分析外部环境与总结历史经验为基础，结合实际情况着眼未来发展制定完善的发展战略，确定使命愿景与发展定位，明确未来的发展方向。

其次，推进城市开发建设。通常来说，各平台业主是城市开发建设，这也是比较核心的竞争优势。在转型期间需要获得转型并得到政府支持，而平台必须坚持城市开发建设的目标任务，除了需要完成当地政府交办的事务，获得其帮助与支持，营造良好的外部转型环境之外，还需要在这个过程中培养模块化、可复制的城市建设能力，为其“走出去”参与市场竞争奠定基础。