我国校园足球政策基层执行研究

陈林江 邱 林

苏州大学体育学院，江苏 苏州 215000

1 研究场域与分析框架

1.1 研究场域——基层

皮埃尔·布迪厄(Pierre Bourdieu)场域理论认为，场域是位置间客观关系的一个网络或一个构型，这些位置是经过客观限定的。[1]本研究所要研究的场域是校园足球工作的最终落脚点——基层。

1.2 分析框架——温特模型

图1 温特“规划过程与执行结果模式”

本yj 借助温特的“规划过程与执行结果模式”[2]系统全面地看待校园足球政策在试点县Z市的落地。温特模型结合了西方公共政策中自上而下和自下而上的政策研究视角，将政策制定、执行、测量评价看作一个复杂的运动变化过程，在政策运作的各个阶段需要综合考量影响政策效果的不同变量，以期获得良性成效。该模型将政策执行过程分为三大部分：第一，组织间的行为，即执行主体之间如何形成合力，明晰政策内涵，加大政策宣传力度；第二，基层人员的行为，即如何对政策建立统一认识，形成认同感，在行为上保持一致性；第三，目标团体的行为，即政策目标团体的利益博弈。温特模型提出政策制定者要根据政策相关利益群体对政策的关注程度，分析其中支持力度与冲突程度，进而判断得出切实可行的执行方案。

2 全国青少年校园足球政策基层执行困境

2.1 政策认知偏差

温特模型中认为在政策执行过程中，组织间的行为起到了至关重要的作用，直接关系到对政策目标、要求和原则的有效传达及对政策的规范执行。[3]我国校园足球青少年校园足球工作领导小组办公室从中央到省、市、县域、特色校各级皆有设置，其通过逐级指示并结合当地实际情况来制定相应的执行方案。这种多级体制与执行结构要求政策信息需经过逐层传递才能到达基层执行机构和执行人员，导致校园足球政策目标在不同层级政策制定主体间传递信息损耗带来执行偏差。从组织间的行为来看，多层级的政策下达主体与沟通机制的匮乏不可避免地带来信息的耗损，导致执行者在信息的处理上出现偏差。如：《关于加强全国青少年校园足球改革试验区、试点县（区）工作的指导意见》（以下简称《意见》）的重点任务指出，不断提高校园足球特色校学生足球运动技能等级合格率，所属辖区的足球特色学校每周至少安排一节足球课，有条件的学校开展以足球为特色的“一校一品”体育教学改革。[5]这既点明了校园足球普及教学所要达到的技术水平要求，也规定了校园足球特色校的课时量标准。对于Z市小学足球课课堂时数比重分析中指出，只有足球传统学校的足球课时相对较高，大部分学校体育教学还以走、跑、跳、投、翻滚为主[6]。这一数据体现Z市小学足球课堂开课率很高，开课的时数并不高，虽有普及开课，但只是让学生稍加接触，并不足以真正让学生达到相应的水平。Z市根据《意见》进行校园足球普及落实，相关执行主体只会关注自身的量化指标任务是否达成，如地方教育部门注重申报校园足球特色校，以达成试点县（区）校园足球特色校占当地学校总数60%以上的任务，但地方发改委、住建部、体育局则注重纳入地方发展规划的校园足球场地建设指标是否达成等目标。这些量化指标的实现仅仅是政策执行有关部门在指标数据上的“普及”，并不能让大多数学生在足球水平上进行提升，因此主导部门对于“普及”的理解并不与《意见》中的“普及”相同。由此可见，多层级的政策下达主体与沟通机制的匮乏导致校园足球活动既不足时，也未保质，校园足球政策提出的硬性量化指标便于复核，但针对学生足球水平的软性指标却难以审查。

2.2 多元治理滞后

随着校园足球工作不断深入，基层状况呈现多维度、多层次的动态特征，实现校园足球工作完善任务更为艰巨。在校园足球政策基层工作的实施过程中，多元主体参与政策的执行过程有利于提高政策效力，而多元主体的缺失，也势必导致校园足球工作的重心由某一方裁定，淡化校园足球工作的价值理念。其中，青少年校园足球工作领导小组主要对校园足球工作进行统筹、指挥和协调，学校根据政府引导进行有序执行，行业和社会则凭借其自主性与广泛性，通过将资源重新组合分配，实现资源共享，提高利益群体的受益范围，弥补了政府和学校在校园足球发展领域的空心部位。

2.3 价值意识缺失

首先，校园足球政策在基层执行过程中出现理论与实践脱节，政策制定与执行偏差等现实困境，究其根本在于基层执行者对自身的角色定位不精准。因为执行者对于角色定位的不明确，缺乏对主体角色责任认识造成角色模糊，政策赋予执行者的角色与其自身的价值体系、能力水平等相异甚至不可共存，造成的角色冲突，会直接妨碍执行人员无偏差地执行政策。[4]因此，作为校园足球政策的执行者，只对政策文本进行机械传达或是在执行中掺杂了自身不正确的倾向，势必会曲解政策，带来巨大的执行阻力。例如，青少年校园足球工作情况纳入教育督导检查和学校体育工作评价范畴后，部分校园足球特色学校开展具有功利性、应付性特点的“足球操”“足球节”等活动，或是建立形式作用大于实质效果的“足球社团”。根据我国学校体育的特点，学校管理者在开展校园体育活动具有很大的自主权，部分管理者利用上述行为打造不符合规范的特色校，忽视了足球特色学校建设质量。其次，社会上普遍还存在“智育重、体育轻”的观念。由于小学阶段学业负担较小，升学压力尚未显现，家长对学生参与校园足球活动给予支持，但从初中开始，升学压力逐渐增加，学生参与校园足球的时间被压缩，等到了高中，学生和家长的重心就完全转移到学业上来了。学生及家长不能单纯地将校园足球活动视为技能的学习，还要认识校园足球的育人价值，认识到其促进学生身心健康发展的积极价值。

3 推进路径

3.1 强化政策认知,统一政策理念

首先，执行主体的政策理解偏差有损政策执行的基础。第一，政策目标和要求明晰度不高。第二，多层级的组织结构造成信息损耗。第三，顶层设计的概括性与基层执行的具体性冲突。其次，执行权限受限使校园足球政策落实处处掣肘。执行主体中体育部门与教育部门在竞赛、教学等多方面对于责任和权利的划分并不明确，体育部门在组织竞赛和技术训练方面具备优势，但教育部门掌握着学校资源。两大身为执行主体的部门在执行权限上互相受到对方限制，便弱化了双方身为执行主体的执行能力，则会影响政策执行效果。针对基层执行主体对于校园足球政策存在认识偏差的现状，上级部门尤其是顶层部门应当加强对于政策内涵的科学引导，跨过制度结构的多层级，以宣讲和教导的方式定期对基层政策执行主体进行培训，以最简洁的方式避免信息损耗。例如随着校园足球政策的出台，官方可以随之发布政策解读以及工作指导意见来辅以理解政策内涵。中央可以分阶段多次开设线上会议，进行权威的政策落实工作指导意见宣讲，根据在不同政策落实阶段得到的反馈信息，进行执行偏差矫正。在明晰政策价值理念的基础上，可以考虑以下三方面：(1)从校园足球政策的主旨意义出发，各地根据实际情况制定相应的制度文件、执行方案，再交以上级复核，确保政策落实准确；(2)引导基层执行主体重塑对校园足球的正确理念。校园足球工作是一项长期的复杂活动，其对国家、民族、社会、学校的回报需要经历一定的周期。因此，务必强调校园足球政策的价值内涵，并定期对基层进行调研检查，杜绝功利主义思潮和形式主义作风；(3)将教育属性与校园足球工作进行关联，落实立德树人根本任务的育人工程。学校教育是教育的重要组成部门，教育的本质属性在于育人，在校园开展足球，是教育与足球运动在价值和功能上的有机结合，充分发挥足球育人作用。综合来看，基于以上三方面进行政策认知强化，从而达成统一的校园足球政策理念。

3.2 统一政策理念,完善执行机制

在正确理解校园足球政策内容、正确塑造校园足球理念、正确明晰校园足球价值的统一认知基础之上，加以完善校园足球政策执行机制。我国校园足球政策执行机制的完善需从运行机制、动力机制、约束机制三方面入手。其一，自我国校园足球工作开展以来，运行机制在不断完善。中央成立了全国青少年校园足球工作领导小组，相应在省、市、县、地方学校成立青少年校园足球工作领导小组办公室，但是地方各级校足办存在编制不足，专业的人力资源匮乏，多数人员为兼职，所造成校足办的综合素质偏低，专业程度不足等问题，给校园足球政策执行带来了困难。只凭借政府力量的执行机制是不完备的，还需要行业、社会的参与，这样校园足球才会产生内在的发展动力。其二，良好的动力机制能够促进管理系统动力的产生和运作。可以通过政令推动运行体制中的各个政策执行主体进行政策落实。加以利益驱动，通过对于政策落实的绩效考核，多劳多得，构建荣誉体系，定期评选校园足球工作荣誉称号，将荣誉称号与职称晋升挂钩，增强运行体制中各个主体的黏性，减少人员的流动，从而稳固运行机制。最后定期对各个主体开展工作教育，明确工作意义，维持并提高工作的积极性。其三，约束机制能够对于执行主体的行为进行限定和修正。在校园足球政策执行中，首先要界定好各个主体的责任与权限，构建政府主导、学校主体、行业指导、社会参与的四位一体格局。特别是教育部门与体育部门在责任和权限上要划分仔细，例如教育部门的竞赛与体育部门的竞赛冲突等问题需要通过双方共用的赛事申报系统以划分比赛优先级的方式等约束机制来进行协调。其次，运用权力约束，也要对权力的拥有与运用进行约束。在对各级校园足球工作进行考核评价时，相关数据都要予以公示，切实加强动态调整，保证数据准确，对于不实的数据，可由社会各方检举，这样能够充分抓实校园足球政策落实情况。

3.3 完善执行机制,推进多元共治

在校园足球政策执行机制的治理体系逐步推动并建立的基础上，应当打破单一固化的传统政策执行模式和治理结构，深入推进全社会共同参与的多元主体治理结构，组建政府、学校、社会力量一体化的校园足球工作联盟。从政府层面来看，要切实转变政府职能定位，积极发挥政策在校园足球政策执行的引导作用，统筹安排好中央资金和地方配套经费的管理和使用、校园足球项目的开展与推进，建立服务型政府为联盟提供坚实的保障。从社会层面来看，公共政策执行效果与目标群体对待政策的态度密切相关。社会上参与共治的主体能够为校园足球提供师资、场地设施、经费赞助、保险保障等多方面的资源，政府对于这些多元共治主体也应提供相应政策上的保障，实现互惠互利。根据我国学校体制的特点，学校管理者对于学校体育工作的开展具有很大的自主权，所以校园足球政策基层执行必须得到学校管理者的理解与支持，最终构建以政府为基础、社会力量为依靠、学校为根本的多元共治的治理格局。