田园综合体新政策与新思路

摘要：乡村振兴发展中比较有规模的综合性开发结构主要有田园综合体结构、整村开发结构和产业园区结构。其中，田园综合体是城乡一体化发展、农业综合开发、农村综合改革的一种新模式和新路径。

关键词：田园综合体;乡村振兴;产业园区

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2021）07-0063-66 收稿日期：2021-06-07

作者简介：林峰，绿维文旅控股集团董事长。

继2017年推出第一批田园综合体后，2021年5月8日，财政部下发《关于进一步做好国家级田园综合体建设试点工作的通知》，三年之后，国家再一次重新启动国家级田园综合体建设试点工作，对于乡村振兴建设具有深远意义。

1 新旧政策对比

新旧政策差距是什么？本文总结为两个不变和五个调整。

1.1 不变一：“三年规划、分年实施”“先建后补、以奖代补”政策不变

“先建后补、以奖代补”说明田园综合体首先是一种模式结构，其次是有资金支持，由中央财政转移支付来实现。国家级田园综合体是由中央财政支持的试点工作，省级田园综合体是由省级财政支持的试点工作。目前，武汉市已经紧随国家政策的脚步，以最快速度推出了由武汉市市财政支持的2021年市级田园综合体试点。

在过去的三年，各省市已经做了大量的田园综合体试点，和国家试点同步推进。关键的一点在于田园综合体有资金支持。那么，田园综合体为什么会有资金支持？资金支持对于乡村振兴而言是非常重要的基础和前提，没有资金政策支持，很多落后地区如西部地区乡村发展是非常困难的，远离城市地区的乡村、相对贫困的乡村是很难发展的。现在其实是一种反哺机制，通过城市、工业、财政来反哺农业、反哺乡村。

1.2 不变二：申报流程流程基本不变

目前，我国田园综合体的申报模式是比较成熟的，是一套严谨科学的模式，所以这套模式基本保持不变，继续推行。见图1。

1.3 调整一：试点省份有调整

原有的18个省份中有一半在进行第二批的推进，现又新增加1个直辖市及3个省份，包括北京、吉林、黑龙江、湖北。从分布来看，主要是西部地区减少的比较多，北部地区有所增加。

1.4 调整二：立项前提——新政策对试点开展的前提条件更具指导性

新政策更加明确了试点开展的前提条件，对比2017年内容上更具有指导性，见图2。

1.5 调整三：重点任务——从注重建设到注重结果导向

注重结果导向就是村集体要发展，农民要富裕。以农业、农村、农民为主的“三农”问题如果不能得到有效的解决，就很难推进田园综合体的建设。田园综合体最终导向是要提出针对“三农”问题的解决方案，最终实现农民共同富裕。2017年注重的是体系化的结构，但是几年来乡村振兴规划和乡村振兴的深度开展，三年环境整治，脱贫攻坚，整个乡村的架构在进一步深化，这一次注重的是三农成效，要实现一二三产业深度融合，生产生活生态“三生同步”，产业教育文旅“三位一体”。田园综合体要有持续发展的结构，所以生产是基础，生活是目标，生态是底线。过去田园综合体更加强调文旅，现在强调了产业教育文旅相结合，田园综合体的产业也要基于多种产业的发展。“三位一体”更加强调第三产业在田园综合体中的发展。田园综合体的三个重要目标是促进农业高质高效、促进乡村宜居宜业、促进农民富裕富足。

1.6 调整四：“实施方案”编制的要求更细化、落地化

这次调整更加强调实施方案，但是不代表田园综合体就不需要划，现在以国土空间为依托的村庄规划、土地规划必须符合国家的基本要求，要基本符合三大红线的要求：生态红线、耕地红线、建设红线。

规划问题是田园综合体必须要解决的第一大问题，新增加的田园综合体需要规划解决基础设施建设和生产资料基本要素配置的结构关系问题。田园综合体开发运营还需要涉及到实际的应用问题，包括具体的资金利用、利益关系、投资模式、运营和管理模式。

所以，实施方案的要求是更加细化更加落地。实施方案应当包括：田园综合体的基本情况、可行性论证情况、发展目标、功能定位、空间布局、建设内容和任务、预期成果，形成“任务清单”“负面清单”，明确年度工作进度安排。实施方案应当明确田园综合体建设、管理主体，对投资估算与资金筹措方案、社会资本参与情况进行说明，对可持续运营机制进行论证。

田园综合体只靠政府支持，社会资本不能持续，靠政府、村集体承接这是不可持续的。政府不应该承接运营的职能，村集体担不起这样的职责。社会资本的可持续发展的机制是很重要的，政府必须对这样的机制进行把关。

1.7 调整五：动态管理工作——要求更细化，更明确，重视年度评估工作

试点县（市、区）要建立试点工作台账，按照包容、审慎的原则，推动试点地区先行先试，对出现的苗头性问题，及时给予指导纠偏，稳步推进试点项目建设。试点过程中的重大事项，应及时向省级财政部门报告。

省级财政部门要建立激励约束机制，按照试点实施方案，重点围绕项目推进、政策保障、机制探索、试点成效、资金使用的规范性和绩效管理等方面，及时开展年度评估，于后续年度3月底前将年度评估报告（附电子文档光盘）报送财政部。

2 乡村振兴三大综合开发结构

乡村振兴发展中比较有规模的综合性开发结构主要有田园综合体结构、整村开发结构和产业园区结构。这三大结构构成了乡村发展综合发展的三大核心结构，乡村综合开发运营的综合结构。

2.1 田园综合体、乡村振兴示范村、乡村产业园区是乡村振兴最重要的三大抓手

乡村振兴示范村是基于行政村的发展结构，进行整村开发，“幸福慢村”模式就是以自然村运营为基础的;乡村产业园区包括农业产业园区、一二三产融合示范区、试验区、现代产业园区等，是以产业为中心，以政府管委会管理为依托，由行政规划发展区域，以政府招商引资，基础设施开发运营建设，而形成的园区结构，是一种综合开发、政府管理，多个企业参与的比较成熟的一种模式。田园综合体模式与其他两种模式不同，田园综合体模式是“破村”发展结构，以一定数量村庄构成的特色片区为开发单元，开展田园综合体建设试点，是以企业为主体的项目开发结构。这三大综合开发模式是乡村振兴中间开发的重要结构。

2.2 田园综合体是综合发展结构

田园综合体是城乡一体化发展、农业综合开发、农村综合改革的一种新模式和新路径。从市场化发展来看，关键在于产业融合和产居融合。产业融合的关键在于，以现代农业的有效发展为基础，跳出“农”的限制，引导和推动更多的资本、技术、人才等要素向农业农村流动;产居住融合，主要在于多产业发展带来乡村人口的重塑，由此带来了多样化的居住，如旅居、养老居住、休闲居住、创业者居住等民宿、农家乐、民俗接待村、市民农庄、休闲农场、养生养老庄园、运动庄园、创意农业庄园、田园综合体、旅游小镇、旅游小城镇等，都是产居融合代表。

2.3 田园综合体是突破鄉村传统结构的项目化构架

田园综合体是项目结构，是以市场作为资源配置的主体，整合资源要素的区域结构，需要人地财物等整合利用，更需要结合市场要求，形成“项目”开发运营管理框架。

3 经典案例

3.1 “稻田+”田园综合体

开江“稻田+”田园综合体，是2018年四川省唯一省级重点田园综合体。项目以开江为模版，进行稻田经济发展模式的创新研究，提出了“稻田+”的产业发展模式。

“稻田+”产业模式利用稻田水稻种植为基础通过在水稻田中开挖深沟，加高加宽田坎，形成“挖泥成沟、堆泥成基，沟中养鱼、基上种果”的产业模式;通过合理搭配，养殖鱼、泥鳅、鳝鱼、大闸蟹、小龙虾、青蛙、甲鱼、麻鸭、乌龟等多种品种形成循环利用模式，基本实现不投肥料、农药和饲料，不仅大幅降低成本提高产出，也将不断改善农业生态环境，实现可持续发展。

3.2 河北迁西“花乡果巷”田园综合体

“花乡果巷”特色小镇项目于2017年初入选河北省首批82个省级特色小镇;2017年7月8日，以“花乡果巷”特色小镇项目为核心，河北迁西县“花乡果巷”田园综合体，在河北省16个同类项目评选中脱颖而出，成为河北省唯一国家田园综合体试点项目。

“花乡果巷”特色小镇规划了包括门户区、牡丹园、百果园、冷链工场、休闲农业、运动健身、田园度假、美丽村庄8大功能区域、36组产品体系，28组景观节点，8项节事活动，8大系统模式。