实际用途与规划批准不符的房屋如何办理登记

徐映雪

案   例

A公司申请a建筑物的首次登记，a建筑物为一住宅小区内的普通住宅楼。在实地查看过程中，发现a建筑物一层规划为住宅的一间房屋，实际使用用途变成了对外营业的超市。经进一步核查，是该房屋业主擅自改变了房屋的使用用途。这种情况下，能否为a建筑物办理首次登记？如何办理？

分   析

目前，各地登记机构对此问题存在不同的观点。

观点一，根据《中华人民共和国民法典》第279条的规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。上述案例中，a建筑物一层那间房屋的业主擅自改变房屋用途，违反了相关法律法规。根据《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第22条的规定，违反法律、行政法规规定的登记申请，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人。故不能为a建筑物办理首次登记，并应书面告知A公司。

观点二，不动产登记机构没有查处擅自改变房屋用途等违法违规行为的职能，且对改变用途的房屋是否属于违法建筑也无权认定。实地查看建筑物只要坐落、界址、面积等与提交申请材料一致且已建造完成，即可进行首次登记。

观点三，不动产登记机构不能对存在的违法违规行为视而不见，有告知相关部门的义务。告知相关部门后，应待该违法违规行为处理完毕，方可进行首次登记。

在这三个观点中，笔者倾向于观点二。

首先，《不动产登记操作规范（试行）》9.2.3规定，房屋用途发生变化的，需提交城市规划部门出具的批准文件、与国土资源主管部门签订的土地出让合同补充协议。由此可知，房屋的规划用途不允许擅自改变，确需改变的，必须得到自然资源和规划部门的批准。上述案例确实存在涉嫌违规的行为，但该行为属于违法使用而非违法建设，且系业主做出，而非申请为a建筑物办理首次登记的土地使用者A公司，且该行为属于违法使用而非違法建设行为，a建筑物的建设并未违反规划的批准，其合法性不因业主违法使用而改变。《暂行条例》第22条所列的4种不予登记的情形是针对登记申请来说的，A公司申请首次登记时仍按照房屋规划批准用途而非实际使用用途进行申请，不涉及用途的改变，无需提交房屋用途变化的相关材料，也并未违反法律法规，不属于不予登记的情形。

其次，观点三是目前登记机构对在实地查看过程中发现实际建设与规划报批不符问题的处理方法，但实际上该案例与此问题有一定区别。规划、建设等相关部门对建筑物违反规划建设行为的处理，因具体情形和情节的轻重会有不同的处理结果，包括责令依法拆除、罚款、没收、完善合法手续等。如判决依法拆除，因建筑物的一体性，拆除违法部分的同时难免会对合法部分的面积造成影响，故拆除后测绘部门应重新进行测绘;如判决完善合法手续，则待违法部分手续合法化后，即转为合法部分，首次登记时应与原合法部分一并进行登记。鉴于此，此类情况登记机构必须依据处理结果进行登记，否则极易影响登记的有效性与准确性。而上述案例中，相关部门对业主擅自改变房屋用途的处理结果多为罚款、恢复原状等，不可能涉及拆除或没收，所以是否处理完毕对登记内容不会造成影响，无需等待处理结果即可办理登记。

最后，观点二所述较为科学。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第16条的规定，房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记，不动产登记机构进行实地查看时应重点查看房屋坐落及其建造完成等情况。由此可知，实地查看应注重查看的是房屋建造是否符合规划，即房屋的结构、基底形状、尺寸、层数、面积等是否与规划一致，而不是房屋的使用情况。但应注意的是，观点三有一点值得借鉴，即登记机构发现涉嫌违法违规的行为后，应履行义务将该情况告知相关部门。至于相关部门是否按有关规定进行处理，不是登记机构的考虑范畴。针对上述案例，不动产登记机构可在将有关情况告知相关部门的同时，为a建筑物办理首次登记业务。（作者单位：郑州市不动产登记中心）