广州市政府引导基金发展的 SWOT分析

容曼琳　罗雅怡

摘要：广州市政府引导基金发展至今，其所处的区域条件和国内外环境已发生重大变化。文章立足于粤港澳大湾区建设与科创板设立等背景，对广州市政府引导基金进行SWOT矩阵分析，结合引导基金发展的自身优劣和外部因素，系统性地提出优化引导基金发展的综合策略，即基金應充分利用环境优势，建立起具有地方特色的管理体系;拓宽资金来源渠道，寻找多元化退出方式;完善各项机制，探索创新基金运作模式;增强基金活力，加强风险防范等。

关键词：广州市;政府引导基金;SWOT分析

一、引言

在粤港澳大湾区和科创板等金融市场改革的背景下，广州作为核心引擎城市拥有着良好的优势条件和发展机遇，于2018年5月正式启动粤澳合作发展基金，引进200亿元澳门政府财政资金;截至2020年9月，广州基金旗下子基金已成功助力7家企业上市科创板，广州市政府引导基金在推动粤港澳大湾区产业和金融创新发展，推动科技成果产业化，引导社会资本投入广州市创新创业中均发挥了重要作用。但即便如此，广州市政府引导基金在实际发展过程中仍存在一些不足，当前经济社会形势的改变也带来了一系列风险和挑战。

二、文献综述

国内外学者对政府引导基金的研究大致可以分为两类：一类是对经济社会产生的影响，Lerner（1999）对美国SBIR计划进行研究，研究表明该计划能够促进起步期的创新企业发展;Cumming（2005）通过对澳大利亚IIF计划所投资企业的多个指标评估得出，IIF项目对澳大利亚创新企业发展具有促进作用;Terttu Luukkonen等（2013）研究政府对私人独立风险投资（VC）的支持和对创业投资公司退出绩效的影响;靳晶（2019）认为建立引导基金有利于优化社会资源配置，能够大力支持和发展新兴产业，加快全社会创新创业发展。

另一类则通过对政府引导基金运作环节的分析提出优化建议，萧端等（2014）基于以色列YOZMA基金的案例分析，提出适用于我国政府创业引导基金的多方面经验总结;丁崇泰（2019）针对近年来引导基金暴露出的区域发展不均衡、资金来源单一、行政化严重等问题，借鉴美国SBIC计划的经验，提出多项改进建议;姜博（2009）认为政府引导基金能够实现经济效益，但在投资中出现对VC要求严格、专业人才缺乏、投资结构失衡的问题，最后通过SWOT分析提出金融危机背景下的应对策略。

虽然目前政府引导基金的研究已经较为丰富，但仍缺少能够同时针对粤港澳大湾区、科创板等金融市场改革背景与广州市政府引导基金实际发展情况的相关研究，本文基于上述情况对广州市政府引导基金进行SWOT分析仍有较大意义。

三、广州市政府引导基金的制度背景

2010年，广州市建立起第一支政府引导基金——广州市创业投资引导基金，出台《广州市创业投资引导基金管理实施细则》规范基金运作流程。随后，广州市开始设立不同领域的政府引导基金带动相关行业发展，相继颁布对应的管理办法和实施细则。

随着广州市政府引导基金发展进程的加快，不少引导基金在实际操作中与相关政策规定出现了偏差。2017～2018年，广州市政府先后对《广州市工业转型升级发展基金管理暂行办法》和《广州市新兴产业发展资金管理办法配套实施细则》进行了修订，调整引导基金管理机构的选择方式和投资限制，提高了广州市政府引导基金的市场化程度，体现相关政策对经济环境改变的适应性，有效推动子基金的投资积极性，发挥财政资金对振兴实体经济的更大作用。

2020年5月最新发布的《广州市科技成果产业化引导基金管理办法（修订稿）》中，广州市政府结合本地实际情况对原有管理办法进行了多项完善，一是参照多地实践经验适当降低返投比例要求并明确了返投认定标准;二是放宽引导基金中国有资本的出资规模上限;三是允许符合条件的已设基金申报创业投资类和跨境投资类子基金;四是建立返投让利挂钩机制和增设容错条款。以上一系列修订，有助于改善当前社会募资难和投资积极性降低的现状，吸引更多社会资本参与基金投资，提高财政资金利用率，也对未来政府引导基金的发展方向提供了重要参考。

四、广州市政府引导基金发展的SWOT分析

为探索最切合当前发展情况的广州市政府引导基金运作模式，以下通过SWOT法客观分析粤港澳大湾区建设背景下广州市政府引导基金自身的优劣势与面临的机遇和威胁（见表1），帮助下文在制定具体策略时充分发挥优势，正确规避风险，实现引导基金更高效的发展。

（一）优势（S）

1. 发展历程长

广州市政府引导基金自2010年创立以来，已形成了涵盖工业发展、新兴产业、科技创新、中小企业、创业投资等多个领域的市区两级政府投资基金体系，拥有较为完善的引导基金管理政策体系，在完善投融资体系、推动区域经济转型升级、带动社会创新创业等多方面取得了显著的成效。2016～2017年，红土科信基金和越秀新兴产业基金以协议转让方式完成广州市第一批政府引导基金的成功退出。截至2018年底，广州市两大引导基金委托管理机构绩效良好，广州基金签约基金规模3200亿元，管理规模1390亿元;广州金控直接投资子基金19支，投资总额8.201亿元，被投子基金募集完成金额145.1594亿元，放大倍数17.7倍。近十年的经验积累和实践考究，为广州市政府引导基金打下坚实的发展基础。

2. 运作特色鲜明

广州市政府引导基金在运作过程中表现出了多项鲜明特色，如采用“母子基金”形式与社会资本合作共同设立子基金;根据经济环境和相关规定的变动不断创新和修改出符合实际情况的基金管理办法;坚持市场化运作，由符合资格的独立管理机构按照市场化原则运营基金;规定子基金主要扶持广州本地的中小型企业和战略性新兴产业;管理上对管理机构实行风险补偿制度，设立返投让利挂钩机制和容错条款，有效激励管理机构投资积极性等。