农村产权制度改革存在的问题及建议

陈国珍

摘要：伴随城市化建设的快速发展，农民不断涌入城市，土地资源利用状况、城乡空间结构都发生了很大的变化，因此产生了很多利益补偿、利益分配等方面的问题。在此大背景下，怎样激活有助于农村经济发展的相关因素，让各因素可以抵押、交易、流转、变现成为了现在一定要解决好的重要问题，产权制度改革也由此产生。文章总结了农村产权制度改革遇到的问题，并提出相应的改革建议，以期为推进农村产权制度改革献言献策。

关键词：农村产权制度;改革;问题;建议

进入21世纪，城市化建设速度在不断加快，一些祖祖辈辈生活在农村的农民涌入了城市，土地资源利用状况、城乡空间结构都发生了很大的变化，因此产生了很多利益补偿、利益分配等方面的问题。在所有问题中，最突出的是农民涌入城市并聚集在城市中，让原本就不充裕的城市土地资源变得更加稀缺了，土地资源不足严重制约着城市化发展，这就导致城市化建设开始攫取农村的土地以及其他资源。怎样激活有助于农村经济发展的相关因素，让各因素可以抵押、交易、流转、变现成为现在一定要解决好的重要问题。在这一时代背景中，诞生了产权机制改革，这一改革过程是以重建农民资产清晰转让权为前提的。

一、农村产权制度改革存在的问题

（一）存在历史遗留问题，产权改革的难度较大

在过去的数十年中，国家未在农村地区开展权威、连续的产权确认服务和相关颁证服务，加之农村地区从一开始的单干到合作化再到联产承包责任制等各个阶段中，生产关系发生了很大的变化，在整个过程中，农村的房屋、土地等财产关系变化非常大，却缺少权威的、连续的财产关系变动记录。比如说农民自己的耕种用地，有自己承包的，也有转包别人的，还有自留地，同时，一些地方的农民，土地已经入股，再比如说农民的宅基地，既有达标的宅基地，也有超标的宅基地，怎样将这些非常复杂的历史遗留问题彻底解决好，是此次改革面临的最重要的问题之一。

（二）农民的产权意识谈薄

开展农村产权机制改革，会让农民的财产权利更加明确，也让农民的产权意识得到强化，但是，这与农民主动依法维护自己的产权权益之间的差距还是非常大的。培养、强化农民使用法律武器保护自己的合法权益不受侵害的能力，是一个非常漫长的过程。

（三）产权改革进入到了“深水区域”，政策、法律等方面的支撑明显不足

因为受到目前使用的法律条文的限制，农民的资产要想变成资本，难度较大，产权流转的效率极低。以农民的房屋为例，用房屋进行抵押难度较大，主要的原因是现在的房屋所有权不明确，受政府限制，房屋所有权只可以在基层经济组织间进行流转。假设农民资产抵押、流转等问题不能得到很彻底地解决，那么产权改革是不可能成功的。例如土地股份合作制风险的问题，农民入股了合作社，但是合作社在经营过程中出现了一些问题，要走法律程序进行拍卖，那么这一问题该怎样解决？再比如在我国现行的《担保法》中明确规定“农民自留地、宅基地的土地使用权归村集体所有，不能用于抵押”等等，这些法律条文从某种程度上限制了农村产权在融资方面的功能，对于激活农村产权相关要素，是非常不利的。假设这一方面没法突破，就很难进行农村产权机制的改革。

（四）产权改革方面缺少完善的改革机制做保障

机制不完善，会对改革的深入推进产生很大的影响。一是未建立健全产权改革市场导向制度。现在，关于农民的宅基地、房屋等产权，尚未实现市场化，尚未形成市场为导向的产权交易模式;二是产权评估系统不完善，没法确定基准价格，制约着产权的流转和交易;三是产权改革管理制度不健全;四是没有应急制度应对产权争议导致的突发性事件;五是各职能部门之间的协调工作不到位，相关的制度不完善，工作进度不一致，相互之间的合作不给力，最终会对确权发证的进度产生很大的影响。

（五）金融系统的涉及范围太小，利用农村产权进行抵押的成本太高

目前，农村的金融网点非常少，很难全面覆盖，小额贷款公司、农村信用担保组织、农村互助资金组织、村镇银行等机构十分欠缺，金融供给方面严重不足，另外，农村资产的变现难度很大，同时抵押处置成本也较高，金融机构不愿意以农村资产为抵押进行贷款，与此同时，对农村生产要素价值的评价不够规范化，这也大大增加了农村产权的融资成本。

二、深入推进农村产权机制改革的建议

（一）健全农村产权改革机制

一是做好宣传工作，全面宣传农村产权确权、登记、颁证等相关工作的重要性，让农民知晓改革的原因、改革的内容及改革带来的利益，让农民了解证书的作用，保证产权改革宣传的全面性，强化农民的产权意识，激发农民的改革积极性。

二是建立完善农村产权纠纷调解处置制度。成立维护农村产权的法律援助机构、产权改革纠纷调解处置机构、农村产权仲裁院等，同时明确上述机构的责任，将各种产权流转、归属等相关纠纷的规定明确化，借助各种渠道（调解、仲裁、司法等）将产权改革中出现的产权纠纷处理好。

三是建立健全农村产权改革纠偏制度。要认真测绘，一定要及时汇总地块图和实际的耕种范围不一致的状况，有关部门就这一问题及时和村里协调，不允许出现地块缺少的情况;要在图纸上显著标明需要扣除的路、沟、渠等，而且还要有民主决议相关材料;地块界限不清楚的，要去现场进行精准测量。严把审核关、及时公示审核数据。测绘得到的真实数据，一定得由农户进行确认，确认无误后签字按指纹生效，同时将测量平面图及时公示于众，如有问题，应第一时间进行解决。严把验收关，挨村挨户进行每块地块图表数据的确认工作。切实做好“回头看”工作，及时检查自己的工作，发现问题及时解决。加强国土、住房建设等各职能部门之间的沟通和联动。

四是要建立完善市场导向制度、多方參与制度和多元参与制度。建立完善区域之间、城乡之间的自由市场交换制度，渐渐完善“人地挂钩”、“占补平衡”、“税收调节”等制度，力争将农村资产市场中存在的价格不合理、进入门槛高低不一、收益分配不科学等问题彻底解决好。作为政府，也要积极做好农村产权改革的指引工作，可为自愿放弃农村产权的农民解决好就业、安置、社保等保障性问题，为产权改革提供动力。积极利用社会资源的力量，比如说，可以将土地测绘工作外包给专业的第三方社会组织进行等。