河南水灾救援中的组织难题

邱慧

民间救援力量涌向河南，救灾中如何打通政社壁垒仍是难题

2021年7月16日开始，强降雨云团堆积在河南上空。随后，郑州、巩义、新乡等地的强降雨总量突破了中国本土气象记录的极值，多地引发内涝。

暴雨之中，郑州街头却能看到不少外地的车辆——车主多是来自湖北、陕西、江西、江苏等地的志愿者，他们自发前来支援郑州，有的拖车，有的救人，有的抽排积水……

此后的一周里，河南成为全国各地社会力量聚集之处。

信息壁垒干扰救援

根据官方通报，截至8月2日12时，此次特大洪涝灾害导致河南省共有150个县（市、区）、1663个乡镇、1453.16萬人受灾。全省组织紧急避险93.38万人，转移安置最高峰值147.08万人;倒塌房屋30106户、89001间;农作物成灾面积872万亩，绝收面积380万亩，直接经济损失1142.69亿元。此次特大洪涝灾害共造成302人死亡，50人失踪。其中，郑州市遇难292人，失踪47人;新乡市遇难7人，失踪3人;平顶山市遇难2人;漯河市遇难1人。

牛振西所在的郑州市红十字水上义务救援队，是较早行动起来的河南本地民间救援力量之一。7月20日14时左右，雨势迅猛，队长牛振西接到第一批求助电话：农业路沙口路立交桥涵洞发生内涝，有一辆汽车被积水淹至车顶。

牛振西随即带队前往支援。

此前，河南多条暴雨红色预警发布后，59岁的牛振西就在救灾群里发布了队员集结指令。在救援队16年了，牛振西对预警性信息非常敏感。在第一条求助电话打来之前，11名队员、3艘冲锋舟就已经完成了备勤工作。

当天18时左右，积水冲垮出入场线挡水墙进入正线区间，导致5号线一列列车被水围困。牛振西和队友接到求助电话后前往地铁5号线海滩寺站支援，和当地消防、部队一起转运被困乘客。

当天21时，暴雨已在河南多个地方泛滥成灾。这时，一张印有61名河南本土救援队队长电话的图片——“转需！河南暴雨求助电话”在网络上大范围传播开来。

在这个名单上，牛振西的电话排在首位。据队员回忆，电话被公布的当晚，牛振西的手机就接到了2000多个求救电话，“有求救的、有捐赠物资的、有寻找亲友的……”

对于11名队员而言，海量的求助信息已经超负荷。最高峰时，每两秒就有一个来电。于是，手机响起时，他们干脆按掉电话，同时把未接来电截图发至沟通群，大家分头回电询问需求。

大多数的来电是热心的市民或者网友来电询问情况，而对于紧张的救援一线而言，这些电话给他们的工作带来的是干扰。

在一位从事救援工作13年的公益人士看来，救援队的信息不宜被过度扩散。这位化名“碎叫”的公益人士说，如果救援队电话被大面积传播，无效信息会影响有效信息的处理，进而会导致求助功能的丧失。

也是在那个时候，厦门曙光救援队队长王刚拨打同行牛振西的号码，想了解现场情况，但始终占线。互联网上零散的求助信息及触目的现场视频让他意识到，“河南那边应该是成灾了”。20日22时，王刚在曙光救援队伍的沟通群里发出号召，邀请群内成员报备可出队的队伍，尤其是就近的队伍和人员。

王刚告诉《中国慈善家》，7月20日当晚，河北、山东、安徽的四支曙光队伍就各自备勤出发前往郑州。21日凌晨4点，第一批曙光的救援队伍就已到达郑州。

此时，来自全国各地的民间救援队伍纷纷汇集河南。他们各自携带皮筏艇、冲锋舟等设备，连夜驱车前往一线救援现场开展排查搜寻、搜索营救、物资转运等工作。

《中国慈善家》了解到，7月21日，在应急管理部的指导下，河南省应急管理厅联合中国慈善联合会救灾委员会等成立“7·20洪灾社会组织和志愿者协调中心”（以下简称“协调中心”），并发布《7·20河南洪灾社会力量应急响应报备登记表》，以此搭建民间组织救灾平台，便于民间救援力量与政府协同，统一归口、资源优化、协调指挥、共同救援。

同日，应急管理部官网就挂出这则消息：请拟前往参与应急救援社会力量先与河南省防汛抗旱指挥部联系。联络人为上述协调中心的三位工作人员。

对于这个安排，卓明灾害服务中心创始人郝南觉得相当惊喜：“以往应急管理部官网上很少出现民间救援力量的对接方式。”

7月22日，暴雨引发郑州内涝的第二天，协调中心成员——中国慈善联合会救灾委员会的工作人员告诉《中国慈善家》，两天里，大约有200支救援队伍前往河南展开救援工作。“考虑到路程原因，我们正劝返一些还未出发的救援队伍。”

据协调中心公布的数据，截至7月28日，全国报备前往河南救灾的共有392支民间救援队伍。

除了报备过的携带着专业的救援设备的民间救援队伍，热心的群众也自发组织前往受灾点。一条标记为“十万火急”的求助信息显示：几名退伍军人组成了救援团队欲前往卫辉市附近开展救援工作，但由于没有设备，于是发帖求助支援4部对讲机、2部对讲机充电器、2个插排、15个手机防水袋。

这个志愿团队的组织者告诉《中国慈善家》，自己和同伴都是有救援经验的退伍军人，但由于此前联系的设备没能及时到位，他们只能只身前往灾区。

组织协调的巨大挑战

面对庞大的民间救援力量的加入，如何组织协调，对于政府而言是一个挑战。

协调中心负责人王海波称，他们采取的方式是，应急部门层层对接，从信息系统对社会救援力量统一归口，经过报备，政府下达救援任务，并在微信群里共享救灾信息，救援队可以就近领取任务。

然而，一个现实的问题是，在经历罕见的暴雨后，河南多地通讯信号中断，自上而下的应急救援机制运转得并不顺利。

第一批到达郑州的曙光救援队在郑州等待40分钟后，郑州市应急部门仍未有明确的救援任务。队员着急地给王刚打电话：行动该怎么开展？

“以往的经验告诉我们，在通讯受阻的情况下，官方第一时间也不知道哪里需要帮助。”王刚建议队员在安全的前提下，自己外出寻找救援任务。

那时，受灾群众已经开始奋力自救，求助信息分散在网络的各大平台。20日晚间，一位河南籍的女大学生Manto创建了《待救援人员信息》;卓明灾害服务中心（以下简称“卓明”）的救助需求统计表等互联网求助信息汇总平台陆续搭建了起来;高德地图、百度地图、腾讯地图等几款产品，也紧急上线了互助相关功能。求助的信息陆续有了系统性的平台。

王刚说，前方救援队伍到达郑州后，后方支持人员就及时地把互联网上的求助信息传达至前方。在当地应急部门救援任务下发前，队员就已经对两名孕婦和多位被困市民展开了救援工作。

卓明创始人郝南告诉《中国慈善家》，20日当晚团队搭建起求助表格时，求助信息还是零条，而过了一晚上，求助信息陡升至三千条。

此后的几天里，互联网上形成了信息洪流。微博、朋友圈、微信群里的求助信息以成百的计算速度刷新，救援队伍可以根据这些信息来制定救援任务。但另一方面，许多信息真假难辨，获救信息没法同步，这一系列问题又极大地影响了救援的效率。

公开报道显示，2008年的汶川大地震是中国民间救援力量兴起的节点。在之后的各大灾害救援现场，民间救援队伍成了国家应急救援力量的重要辅助。然而，十余年过去了，灵活度较高的民间救援队伍与具有统一形式的政府部门更像是两条分支线，难以有效地拧成一股绳。各地方政府与来自全国各地救援队伍的联系，也只是在某一次灾害性事件中零散、碎片化的联络。

厦门曙光救援队队长王刚说，即便有民间的信息平台在做受灾情况的汇总，但这些平台跟各地市政府的沟通也是脱节的。

饱和的救援力量

汉中市曙光救援队秘书长赵大荣和他的19名队员是在7月20日晚上赶去郑州的。出发前，他们带上了水上救援的全套装备：冲锋舟、水上浮力绳、静力绳、动力绳、浮力马甲及头盔等。但是，由于交通受阻，直到21日中午，赵大荣的队伍才到达目的地。他们向郑州市防汛抗旱指挥部电话报备后，就坐等任务的发布。

对于日夜兼程的队员而言，以最快的速度到达一线开展救援工作、“能救一个是一个”是彼此心照不宣的信条。所以，等待对于他们来说是非常焦灼的一件事。

赵大荣接到应急部门下发的救援任务是21日下午两点。电话那头的工作人员告诉他，金水东路积水，有人员被困，需要救援。至于被困人数、积水程度乃至周边环境，对方没有明确信息。

在现场，金水东路处的积水已经没过行人脚踝，居住在附近的居民需要蹚水前行。《中国慈善家》在金水东路救援现场看到，仅在这里，就有汉中市曙光救援队、上蔡蓝天救援队、火箭军某部救援队、汉中民兵应急救援队等十余支救援队伍。

现场救援队的首要任务就是转移群众。而关于任务详情，多支队伍说法不一。“大约有两百名群众需要转移”“里面被困着上千名群众，等待转移”……至于实际情况是什么，没有谁能给出一个准确的信息。

距离队伍集结点两公里处的隧道里，积水已接近洞口顶部，皮筏艇也难穿越过去，没有抽排水设备的救援队伍只能坐壁上观。外出采购饮用水的居民告诉记者，小区一个进口处被水围堵了，小区内停水停电，大多数人两天没有吃过热饭，年轻人多会选择绕行一段路，从小区的另一侧涉水外出采购干粮，而年迈的老人只能待在家中等待救援。

赵大荣和队友带了两艘冲锋舟来。他把队伍分成两队，一支队伍乘着皮筏艇前往被困住的小区附近转移群众，另一支队伍则在路边集合点待命。

赵大荣带的皮筏艇搁置在路的一侧。提着行李箱的路人上前询问，能否用皮筏艇载着她和母亲渡过200米左右的积水路段。赵大荣看了看，水位还未达到皮筏艇可驶行的高度，他建议路人贴着道路沿边，缓慢挪步前进。

手机没有信号，整装等在集结点的队员只能通过对讲机了解情况，也有的干脆加入交警队伍，帮忙疏散被困车辆。“一定还有更多需要救援的地方，但我们不知道这些信息。”赵大荣无奈地说。

任务是随时来电发布的。在金水东路开展救援4个多小时，赵大荣的队伍转移群众60余人，转移物资60多件。当晚9点，他接到了新的任务，去阜外医院转移被困群众。

7月22日，郑州市应急部门负责调派民间救援队伍的工作人员告诉《中国慈善家》，郑州市的民间救援力量已经趋近饱和。“目前留在郑州待命的民间救援队伍约有100多支，去到县区的队伍也超过了100支。”

灾情时刻在发生变化。厦门曙光救援队队长王刚原本也准备带队驰援郑州。在他召集下，全国驰援河南的16支曙光救援队中，有116人分头前往目的地郑州。

从厦门至河南全程1539公里，驱车至少需要16个小时，最快也只能是21日下午才能到达郑州。王刚不断在掂量此次救援任务的效率。此时，他看到巩义市成为重灾区的消息，于是决定调整救援方案，把16支队伍都调派至巩义市。

有队员不理解这个决定，但王刚坚持了自己的观点：“省会郑州已经集结了大批救援队伍，而资源力量远不如郑州的巩义才是灯下黑，是需要救援力量的地方。”

救援方案的调整需要依靠信息搜集能力。王刚告诉《中国慈善家》，每次灾情发生后，救援队里会有人员专门搜集相关信息、处理相关数据，以确保能及时调整救援方案。

而这样的处理能力不是所有民间救援队伍都能具备的。卓明创始人郝南透露，在河南的灾害发生初始阶段，卓明微信沟通群里多支队伍都向他寻求驰援意见。有急切想前往一线的队长发来消息，“去不去，你来句话。”郝南也不好说什么。现有的灾情信息和以往的经验告诉他，这是一次难度较大的水域救援任务，郝南在群里发出了一长串文字，大致内容是：这是一次极其危险的救援，请务必斟酌清楚再做决定。

“我们只能根据现实情况给建议，没有调配的权力。”郝南认为，从长远来看，灾害现场救灾方案的设计应由政府统筹、调度，再配以民间救援力量的灵活机动性开展救援工作，而不是让救援队伍分散作战。

高涨的捐赠热情

在巩义，中国扶贫基金会助理主任朱一存的电话响个不停，不断有人来电询问灾区的物资需求。“水、食物、钱现在这边（巩义）都已经饱和了。”朱一存告诉《中国慈善家》，“对于断水断电的乡镇，卫星电话、手电筒才是急需设备。”

一位不愿具名的志愿者告诉《中国慈善家》，新乡市存放物资的仓库里，“矿泉水堆成山”。而对于未携带任何保暖、防雨物品，只身逃离家门的村民来说，被褥、雨衣等物资才是眼下急需的东西。

信息的混乱，再次成为救援的壁垒。郝南告诉《中国慈善家》，此次洪灾中，大家捐助热情高涨，但同时出现物资缺乏和饱和的问题，这个问题本质上是因为没有系统性的需求统计。

资深公益人“碎叫”也指出，在网络上发布的求助信息中，往往没有对接部门、对接人的信息，导致“善意”送不到准确地点。各种无效信息频繁铺陈，反而会给救援工作带来负面性干扰。

河南省防汛救灾第八场新闻发布会上，省应急管理厅副厅长李长介绍，截至7月28日上午10时，据不完全统计，河南省慈善总会、红十字会，共接收捐赠56.92亿元。

这一捐赠规模已经远超2020年新冠疫情暴发时期。

在河南省慈善总会会长邓永俭的印象里，这次针对河南水灾的捐赠是省慈善总会关于灾情募款最多的一次。2020年疫情期间，河南省慈善总会的募款额为2.5亿元。而此次，水灾募款项目上线两天左右，募款金额就超过了7亿元。

省慈善总会针对水灾的募款项目从7月20日晚上就开始筹划了，总会内部成立了以会长邓永俭为组长的抗洪救灾工作组。

当晚，邓永俭光是接电话就接到凌晨4点，有求助的，有想捐赠的，还有来自河南其他地区慈善总会防汛工作请示的，等等。

7月21日凌晨，省慈善总会紧急启动“防汛抗洪驰援河南”慈善项目。

邓永俭告诉《中国慈善家》，省慈善总会只负责募集物资和款项，至于怎么拨付款项，需要省防汛抗旱指挥部给出的具体文件。7月21日，在省慈善总会的账户里，来自全国的水灾捐赠上亿慈善款陆续到账，但始终“没动过”。

互联网上，源源不断的物资求助信息和持续更新的捐赠物资、款项形成强烈冲击。邓永俭也很着急，“从21日下午，我们一直在催指挥部出文件，拿出拨付意见，但他们出于谨慎，想更多了解灾情的情况，就一直没出。”

直至7月22日才开始对郑州、开封、洛阳等地陆续拨付救灾款。记者发现，此次捐赠中大额捐赠行为比往常更为明显。省慈善总会公示的捐赠信息显示，此次捐赠中，捐赠资金超1000万元的企业达到97家，单次捐赠金额上亿元的有5家。

河南省紅十字会官网的信息显示，截至2021年7月29日17时，河南省红十字会（含省红十字基金会）共接受防汛救灾社会捐赠资金39204.98万元。

清华大学公益慈善研究院副院长贾西津告诉《中国慈善家》，这次救灾高涨的捐赠热情并不令她意外。“新冠疫情发生后，整个经济社会都处于一种应急状态，这次河南水灾是应急状态下又出现的危机。”她认为，持续的疫情让很多社会组织有了反思和经验积累，所以在河南水灾发生时，这些能动性被迅速调动了起来。

贾西津表示，社会力量踊跃参与救助无疑是个好事，但募集来的钱要怎么用，这个问题更具挑战性，“捐赠行为本身只是一个启动，并不是说有钱就解决了问题。”贾西津说，相对于灾情应对，灾后的重建是一个更大的工程，更考验政府和社会组织的能力和专业性。