公安机关刑事法律文书制作规范化的现状及对策探究

陈洁

摘要：公安机关刑事法律文书作为公安机关刑事执法活动的重要载体和表现形式，其规范化程度高低在很大程度上影响着公安机关刑事案件的办理质量、执法公信力的提升以及群体形象的塑造。本文以我国公安机关刑事法律文书制作为研究对象，主要运用文献分析法和实证分析法，在调查研究我国公安机关刑事法律文书制作规范化现状的基础上，发掘存在的主要问题，分析产生问题的主要原因，并有针对性地提出对策建议，旨在为公安机关实务部门规范制作刑事法律文书提供思路和方法。

关键词：刑事法律文书；制作；规范化；现状；对策

中图分类号：D631.2文献标识码：A文章编号：1673-7164（2021）01-0082-03

不断提升公安治理体系和治理能力现代化水平，是新时期公安机关及人民警察的使命担当，这就要求公安民警必须秉承现代执法理念，规范执法行为，严格依法办案。不断提升公安机关刑事法律文书制作规范化水平不仅是公安机关刑事司法工作的重要内容，更是确保办案质量的重要环节。为了进一步增强公安民警的法治意识，提升刑事法律文书制作规范化水平，提高依法打击犯罪、保护人权、维护稳定、服务发展的能力，推进公安机关执法规范化建设进程，有关国家机关及其职能部门相继对制作公安机关刑事法律文书的系列依据进行了完善，修订后的《中华人民共和国刑法》（2017年11月4日起施行）、《中华人民共和国刑事诉讼法》（2018年10月26日起施行）、《公安機关刑事法律文书式样》（2020年8月1日起施行）和《公安机关办理刑事案件程序规定》（2020年9月1日起施行）对公安机关刑事法律文书制作规范化程度提出了更高要求。目前，我国公安机关在办理刑事案件中仍然存在刑事法律文书制作不够规范的情形，这不仅对公安刑事执法活动的正常开展和办案质量产生直接影响，而且制约着公安机关执法规范化，因此，刑事法律文书制作规范化水平亟待提高。

一、规范制作公安机关刑事法律文书的重要意义

“公安机关刑事法律文书，是指公安机关（含国家安全机关）在办理刑事案件过程中依法进行侦查、拘留、预审、移送审查起诉时制作的具有法律效力和法律意义的法律文书。”[1]“它不同于公安行政文书，具有自己的特点，表现为法律的约束性、制作的规范性、适用的特定性，其中尤以制作的规范性特点最为突出。”[2]作为我国刑事法律文书体系的重要组成部分，公安机关刑事法律文书是公安机关及其人民警察办理刑事案件的客观记载，也是保证国家法律法规、规章制度和方针政策贯彻实施的必要工具。

（一）是规范刑事案件办理程序、揭露和打击犯罪的法定载体

纵观刑事案件的诉讼程序，不同种类的公安机关刑事法律文书在刑事诉讼中具体运用时，彼此间有显著的连环性特点。公安机关办理刑事案件，从受案、立案、展开侦查、采取侦查、强制措施到破案、侦查终结、提出处理意见，每道程序都必须按照法律、法规及规章确定的适用条件，借助相应规范的公安机关刑事法律文书记载下来，这不仅能为公安民警依法完成公安刑事司法工作任务提供重要凭证，而且能为后续工作提供文字凭证，确保各项刑事诉讼活动有条不紊地开展，及时有效地证实、揭露、打击、遏制刑事犯罪活动。

（二）是公安机关纵向沟通、横向协作、连接内外的桥梁和纽带

规范制作公安机关刑事法律文书，一方面，能够保证上级公安机关直接指挥和参与下级机关的侦查活动，保证公安机关侦查部门与保卫、治安、户政、交通安全以及法治等业务部门间横向联系、分工合作、商洽协作、监督制约的高效性，保证不同地区、类型的公安机关实行互相配合和协同作战；另一方面，能够保证公安机关与人民检察院、人民法院等其他司法机关间传递信息、统一思想、通力协作、步调一致的实效性，同时，也体现了公、检、法机关在刑事诉讼活动中权责对等、分工明确、各司其职、相互制约的工作关系。

（三）是公安机关开展法制宣传和警示教育的鲜活生动教材

从司法实践活动看，凡属对外公开的刑事法律文书，都具有明显的法制宣传和警示教育作用。公安机关在办理各种刑事案件时，依据事实和法律所制作各种刑事法律文书都是法律、法规及规章在具体案件上的运用，不仅对案件当事人具有直接的法律意义或者产生法律效力，而且能够借助公安机关刑事法律文书中的具体的、典型的案件材料，以案说法，告知社会公众何为罪，触犯刑律依法应当受到何种处罚，增强其法律意识，使其能够明辨是非，明确罪责，自觉遵守法律法规，勇于同违法犯罪行为做斗争。

（四）是公安机关检验复查办案程序和评估办案质量的重要指标

公安机关刑事法律文书是公安机关在办理刑事案件过程中及时、准确地收集、传递、储存各种刑事案件信息的书面文字载体。一方面，通过检查、分析公安机关刑事法律文书，可以对每一起刑事案件的办理程序的合法性进行复查，及时发现、解决刑事案件办理过程中存在的问题，并调整侦查工作计划和方案；另一方面，刑事案件办理质量的优劣以及执法水平的高低，一般与公安机关刑事法律文书的规范化水平密切相关，因此，要评估刑事案件办理质量的好坏和执行法律严格与否，离不开对公安机关刑事法律文书的反复审阅。

（五）是评价办案公安民警的政治素养和业务水平的重要标尺

在刑事案件办理流程中，公安机关主要负责侦查阶段的受案、审查、立案、侦查（采取侦查、强制措施）、破案和结案（撤销案件、转行政处罚或者移送审查起诉）工作。制作公安机关刑事法律文书是公安机关办理刑事案件的重要工作内容，其规范化水平高低直接影响着案件办理的质量。公安民警在办理刑事案件过程中以公安机关的名义制作刑事法律文书，其自身的政治素养、法律政策水平、专业素养、业务水平以及发现、分析、解决问题的能力等因素，都直接影响着公安机关刑事法律文书制作的规范化水平，因此，公安机关刑事法律文书规范化水平是衡量办案公安民警的政治素养和业务水平的重要标尺。

二、公安机关刑事法律文书制作规范化的现状及其成因分析

提升公安机关刑事法律文书制作规范化水平是一项长期而艰巨的任务。虽然公安机关刑事法律文书的制作已日渐规范，但是根据公安机关法制部门审查刑事案件、监督刑事执法实践中掌握的实际情况来看，目前公安机关刑事法律文书的制作仍然存在诸多问题，“部分公安民警在制作公安法律文书时缺乏严格依法办事的态度，忽略‘以事实为根据，以法律为准绳’的重要原则”[3]，主要表现及其成因分析如下：

（一）依法制作意识淡薄

公安机关进行刑事诉讼，必须以实体法、程序法以及规章制度的规定为标准的衡量尺度，确保实现公平正义。公安机关刑事法律文书的制作依据是法律、法规及相应的程序规定，主要包括《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》和《公安机关刑事法律文书式样》。目前，部分公安民警依法制作文书意识比较淡薄，不依法制作告知法律文书、滥用留置手段等情形依然存在。造成这些问题的原因主要是部分公安民警法律素养较低，对公安机关刑事法律文书制作所依据的法律、法规以及相关规定的具体条款项理解不到位。

（二）人权保护意识淡薄

尊重和保护公民的合法权利是所有法律、法规、规章必须实现的社会价值目标，也是对公安机关刑事执法活动的实际要求。规范制作公安机关刑事法律文书，不仅是惩治犯罪的必要工具，更是确保公民权利不受侵犯的重要保障。目前，部分公安民警在制作刑事法律文書时尊重和保护人权的意识比较淡薄，造成不依法制作刑事告知类文书、滥用刑事强制措施文书等忽视和限制犯罪嫌疑人依法享有权利的不当执法行为。造成这些问题的原因主要是，部分公安民警在刑事执法活动中依然受到过于强调维护公权、打击敌人等传统执法理念的支配，而忽视保护私权、服务人民等现代执法理念。

（三）程序法定意识淡薄

从文理上讲，程序是事物发展的既有次序、脉络以及方式、方法。公安民警在制作刑事法律文书时，必须严格按照特定阶段、法定程序、法定期限来履行职责，办理相应的法律手续，确保办案操作流程规范有序高效，最大限度地提升办案质量。目前，“先侦查后立案、先处罚后裁决、先告知后取证、随意搜查等现象屡禁不止”[4]。造成这些问题的原因主要是部分公安民警程序法定意识比较淡薄，没有严格依法切实履行形式审核、指定承办人审理、集体审议、审批反馈等程序。

（四）证据保护意识淡薄

证据是认定案件事实的客观依据。公安机关对有犯罪事实且需要追究刑事责任的刑事案件立案后，应当依据案件情况制作侦查取证文书，及时收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。目前，在侦查取证过程中，仍然存在取证主体、取证程序、证据表现形式不合法现象，同时也存在对现场证据固定不及时、对证据阐述不够精准详尽，以及对证据分析论证不够充分等影响侦查取证文书法律效力的情形。造成这些问题的原因主要是，部分公安民警证据保护意识不强，没有坚持证据裁判、非法证据排除等原则和理念。

（五）刑事诉讼意识淡薄

公安机关刑事法律文书是刑事诉讼活动的产物，也是刑事诉讼活动的忠实记录。公安民警在办理刑事案件过程中，每个细小环节都要以刑事诉讼为标准制作相应的法律文书。目前，部分公安民警在制作刑事法律文书时，对纸张规格、制作格式、项目内容、相关人员签名、加盖印章等方面没有严格按照制作规范操作，直接影响刑事法律文书的法律效力。造成这些问题的原因主要是，部分公安民警刑事诉讼意识比较淡薄，没有严格按照刑事诉讼法律规定的方式、方法和步骤办理刑事案件。

三、提升公安机关刑事法律文书制作规范化水平的有效策略

针对目前我国公安机关刑事法律文书制作规范化的现状，为有效提升公安机关刑事法律文书制作的规范化水平，本文认为，可以从以下几个方面着手：

（一）端正执法指导思想，树立现代执法理念

一是“以事实为根据，以法律为准绳”，这不仅是司法工作的基本指导原则，也是公安机关刑事法律文书制作的指导思想。规范制作公安机关刑事法律文书必须尊重和依据客观事实，恪守实体法和程序法的具体规定，正确适用法律打击犯罪，保护人民，充分发挥公安机关刑事法律文书在推进公安治理体系和治理能力现代化进程中的重要作用。二是革新传统执法理念，树立“‘管理与服务并重’‘打击与保护并重’‘权力与监督并重’‘破案与办案并重’‘公权与私权并重’的现代执法理念”[5]，真正将立警为公、执法为民、公平正义等现代执法理念贯穿于规范制作公安机关刑事法律文书之中，更好地尊重和保障公民合法权利。

（二）增强刑事诉讼意识，规范文书制作程序

一是作为参加刑事诉讼的法定国家机关，公安机关依法享有参加刑事诉讼的权利。公安机关参加刑事诉讼目的是查明案件事实，确定犯罪嫌疑人是否应当承担刑事责任，是否应当对犯罪嫌疑人判处刑罚，因此，公安民警制作刑事法律文书时，要以法定的刑事诉讼活动为流程，规范刑事法律文书的制作程序。二是程序合法是实体公正的前提，公安民警要增强程序意识，规范文书制作程序，坚持实体与程序并重的原则。规范制作公安机关刑事法律文书，既要符合法律、法规、规章所规定的文书种类、适用条件和时限等方面的要求，又要符合法定或者规定程序，履行相应的法律手续，明确各种文书的前置、后置顺序，不能颠倒。

（三）主旨明确高度集中，内容法定合乎逻辑

首先，主旨是文书的灵魂和统帅，公安机关刑事法律文书作为公安机关依法行使职权、执行公务的书面工具，其主旨具有唯一性的特点，只有主旨明确高度集中，才能够保证公安机关刑事法律文书确定的指导性与理解上的排他性。其次，尽管公安机关刑事法律文书因其种类不同致使其反映内容个体差异明显，但是所有的公安机关刑事法律文书都是公安机关实施法律的重要工具和客观真实记录。公安机关在办理刑事案件过程中，应该严格按照文书制作的具体要求，用文书客观记载侦查阶段公安机关办理案件的全过程。公安机关刑律法律文书的内容安排过程，实质上是由对犯罪嫌疑人犯罪事实的叙述，到处理理由和相应的法律条款的引证，进而阐述结论的逻辑推理过程。

（四）文体结构程式化，形式规格标准统一

第一，公安机关刑事法律文书文体结构固定程式化，是公安机关执法工作规范化的必然要求。只有在制作与使用公安机关刑事法律文书时做到结构固定程式化，才能加速文书流转、提高办案效率。比如填表型和填充型的公安机关刑事法律文书，其结构程式化特点显著，大部分文字都是事先印制好的固定格式。再比如叙述型的公安机关刑事法律文书，其文体结构层次也是比较固定的。第二，制作公安机关刑事法律文书时，必须统一使用公安部办公厅下发的《公安机关刑事法律文书式样》，式样中的项目的制作要合法齐全；另外，每一种具体文书的印制必须按照纸质要求、幅面尺寸、版面要求、文字线条颜色、印制单位以及装订要求等印制标准进行印制，案卷封面及封底的印制也要按照统一的标准。

（五）语言表达规范得体，突出术语化单义性特点

制作公安机关刑事法律文书时，“语言表达要着重做到四个方面：一是语句通顺，合乎语法，符合逻辑。在组词成句的过程中避免各种语法错误和逻辑错误，恰当地表情达意。二是语言规范，使用庄重、严谨、规范的书面语，不生造词语，不滥用方言土语，不随意简省，避免用词不当的错误。三是语言得体，能充分体现公安法律文书处理公务的严正立场和严肃态度，措辞、用语与行文的内容、目的、对象和条件相适应。四是使用模糊语言注意分寸，模糊语言是自然语言中带有模糊性表达、没有明确外延的概念词语”[6]。无论是介绍说明犯罪嫌疑人基本情况、清楚叙述犯罪事实、缜密有力论证理由，还是明确阐释处理意见，在语言表达方面都必须做到字斟句酌、注意逻辑、讲究语法，注重实用，避免歧义。

四、结语

总之，不断提升公安机关刑事法律文书制作规范化水平是公安机关规范执法的必然要求和充分体现其社会价值的重要途径。公安机关刑事法律文书制作是否规范，直接影响公安机关侦查办案和法律监督机关监督案件侦查活动的顺利开展。在推进公安治理体系和治理能力现代化进程中，要大力加强公安机关社会主义法治理念教育，公安民警应该依循“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”总要求，不断强化自身法律意识、程序意识、证据意识和诉讼意识，牢固树立科学高效的现代执法理念，严格依照公安机关刑事法律文书制作的适用条件、法定程序、标准样式以及制作要求，规范地制作刑事法律文书，为进一步规范执法行为、完善执法细节、提升办案效能和执法公信力保驾护航。

参考文献：

[1]刘金华.法律文书写作[M].北京：北京大学出版社，2019：15.

[2]郭颖.公安机关刑事法律文书的规范化制作[J].辽宁警专学报，2006（06）：94-95.

[3]陈妍.公安机关法律文书制作及使用的规范化[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2011（04）：165-166.

[4]王小琴.現代执法理念与公安机关法律文书的改革[J].才智，2009（35）：7-8.

[5]马宏俊.法律文书写作[M].北京：中国人民大学出版社，2013：54.

[6]胡和平.公安法律文书写作[M].北京：中国人民公安大学出版社，2019：10.

（责任编辑：邹宇铭）