国有企业设置总审计师制度的研究

杨岚

摘要：2021年5月6日，国务院原副总理李克强在首都北京亲自主持审议召开第十八届中央国务院行政审计法制委员会常务五次工作会议座谈，明确设置国有企业总审计师制度是对国家审计全方位覆盖的响应，也是顺应现代企业制度完善的客观要求，同时加强国有企业管理水平的重要依据。本文着重分析设置国有企业总审计师的必要性及可行性，以及可能存在的问题。

关键词：国有企业;总审计师;制度

一、国有企业设置总审计师制度的重要性

（一）设置国有企业总审计师制度是规范现代企业制度

由于传统制度下，内部审计机构负责人负责企业内部审计工作效率低下，且无法真正发挥出相应的治理效果，因而希望通过推动总审计师制度的发展，让其以高级管理人员的身份来组织领导内部审计工作，并担任报告工作。通过选择总审计师，能够有效增强内部审计工作的独-立性与权威度，以此来充分发挥内部审计工作的功能。因此，设置国有企业总审计师制度能够完善公司的治理结构，进一步促进现代企业制度的规范。

（二）推动国有企业总审计师制度设置是响应国家审计全方位覆盖战略

2015年3月2日，全国政协经济委员会常务会议副主任、国家审计署前任副处级审计长董大胜（2014）再次提出：对中央国有企业、国有资本重大事项预算实行财务审计和行政监督全方位覆盖。目前，部分边远地区的一些国有企业已经开始出现了战略决策上的重大战略失误，尤其特别是在国有企业的破产重组或者破产改制，招投标，采购设备物资等各个环节，导致企业增加交易成本，同时造成资源浪费和国民经济发展速度缓慢。究其根本，是对国有企业监督的力度不大和覆盖面不广，以至于企业存在的问题没有及时发现和解决。而国有企业作为国家审计监督的对象，应该从自身做起，推动企业内部审计迈向更高的台阶。因此，国有企业设置总审计师制度，让总审计师对企业的审计进行全方位、深层次的组织领导，一方面可以保证为企业带来高效资源，另一方面成为国家审计机关监督国有企业的好帮手。

（三）实施国有企业总审计师制度是提高管理水平的重要举措

习近平总书记于十九大的一份重要报告中首次明确提出，我国的国民经济正从高增长速度的较快增长初期阶段逐步转型进入发展到了一个高质量的快速增长阶段时期。而且这些国有企业也更需要积极响应相对于上个时代的改革号召，健全自己的经营管理体制，推动其实体经济的高效和质量持续地健康发展。推进总审计师制度的设置，一是总审计师处于管理层的最高级别，这一制度可以制约同等级别的其他管理人员和基层各个部门管理人员的行为，从而使管理层作出符合企业长期发展战略的决策，减少“劣币驱逐良币”的现象。二是国家提出经济高质量发展，不仅是停留在减少短期成本，提高利润上，而应当更多关注长远发展目标。总审计师是在内部控制与风险管理方面的实践者，能够有效的帮助企业建立并维护内部控制，及时发现潜在风险并实施相应控制措施。因此，国有企业设置总设计师无疑是能够高效提高企业的管理水平。

二、国有企业设置总审计师制度的可实施性

（一）国有企业改革为国有企业建立总审计师制度提供良好的组织体系

自我国国有企业深入的改革和国家企业社会主义现代化制度的不断完善以来，截至目前，中央企业的公司制度结构性改革已经基本全面完成，同时，国有企业不断完善的公司治理制度体系与党的领导有机融合，基本做到将党建工作的要求编写入新的章程，把党组织的讨论工作发展成为董事会、管理人员和决定层所要做的重大工作和决定等重要问题的前置性程序，党委书记和执行董事长实现一肩挑，这一系列政策和改革举措的不断完善，对于提高我们国有企业的竞争力和市场地位，完善上市公司内部治理具有深远意义。

（二）国有企业内审的长远发展为建立总审计师制度提供良好的条件

十八大以来，国有企业内部的审计工作进一步加强了内部的控制与对风险的管理，并在改革中进一步完善了组织机构体系，建立健全制度，加强质量管控等方面都取得了进步，从而为国有企业设置总审计师提供了充分的内在条件。一方面，国有企业内审组织结构进一步完善，大部分采用董事长直接领导内部审计，各部门，层级之间实现统一管理和分层管控，为国有企业设置总审计师制度，强调其独立性提供了基础。另一方面，国有企业通过探索建立内部财务审计的规章制度，明确其总监和审计师的工作职责，规定其审计权限和职责范围，并对其审计行为方式进行严格规范。

（三）总审计师制度的发展为国有企业设置总审计师制度提供可参考经验

设置总审计师制度不是一个新鲜的事物，他发展有二十余年，在这期间，经过不断摸索与实践，总审计师制度渐渐凸显出部门领导、国资委委派制的缺点，而让高层管理人员成为总审计师的方法逐渐达成共识。目前，在商业银行，国家电网等大型国企中已经推行总审计师制度，并且取得了不错的效果，为进一步推行总审计师制度提供了良好的基础。除此之外，总审计师制度在其他国家也在积極运行，为我国国有企业设置提供了一定的借鉴基础。因此，从国内外总审计师制度运行的条件上看，国有企业设置总审计师制度具有一定的可操纵性。

三、国有企业设置总审计师制度应关注的问题

目前，设置国有企业的总审计师制度虽然已经具备了一定的条件，但从长期发展角度来看，仍然是处于研究和探索的阶段，因此，要重点考虑以下几个方面的问题。

（一）国有企业总审计师的职责权限问题

国有企业的总审计师能否高效率地展开工作是关键，就要具备明确的工作职责。但是，在实际工作中，多数采用了总审计师资格考核制度的大型国有公司将总审计师的工作岗位职责分别限定为财报审计，内部风险控制的审计及内部风险管理的控制等各个方面，而对于业务往来上的监督管理则比较少。而设置了一个总审计师的制度，责与权限缺一不可，没有了权限，总审计师就难以履行自己的义务，没有了权，不能对其进行约束，可能造成滥用权力的现象。因此，设置总审计师制度时要平衡责与权。因此，为了让总审计师尽职尽责，在设置总审计师制度时就要考虑对其赋予权限的大小，明确内部审计的权限包含了参加有关会议，检查相关人员和事宜、建议奖惩机制的十一项具体权限。

（二）国有企业总审计师定位问题

在设置总审计师制度以前，国有企业内部审计部门负责人专门管理内部审计相关工作。那么，已经有专人进行管理，为何还要设置总审计师制度呢？因为内部财务审计管理部门的主要负责人知识层次比较低，其所负责进行的内部财务审计工作的法律独立性和法律权威度难以做到从根本上使其得到有效保证。部分大型企业没有及时制定一套相应的规章制度对总高层审计师职级做出了具体规定，导致大部分的总高级审计师并不是企业管理层的核心人物，在管理监督上没有充分发挥其职能。因此，在制度设置方面如何保证总审计师工作的独立性与权威感，是我们设置总审计师工作制度时一个重点问题。

（三）国有企业总审计师胜任能力问题

为总审计师能够胜任有关工作，选择能力相匹配的人才是设置总审计师的又一关键问题。然而，目前对于总审计师的选拔，更加注重外在资质，如教育背景，工作年限，资格证书等容易量化的。但是，专业的胜任能力才是从事总审计岗位所需要的，其中包括对专业知识，技能的掌握程度。由于总审计师是负责企业全方位的内部审计工作，是一个专业性比较强的职位，因此，保证总审计师的专业水准十分重要。目前，研究总审计师专业胜任能力需要结合实际岗位需求来进行考量。比如：考虑总审计师是否具有专业背景时，可以将专业范围扩大一些，不要局限于会计和审计专业上。而总审计师的学历，是否拥有CPA等资格证书，需要斟酌下大环境中的情况。所以，具备自己的企业领导管理能力和企业团队合作组织力和管理综合能力，以及同他人之间能够进行信息沟通和业务交流的本本技巧和业务能力。总之，设置怎样的总审计师制度才能保证选拔出企业需要的人才，需要进一步研究。

（四）总审计师进出机制问题

早期，国有企业的总审计师由国资委进行委派，但这种委派制逐渐暴露出其中的问题，由高级管理层指定，从外部直接调任等方式不适宜总审计师制度的长久发展，不能做到委派专业能力强的人员，影响了设置总审计师制度的预期想要达到的效果。从对国有企业长远发展的角度和层面上来进行研究，企业在高级管理层，党组织的领导下能够做出一切符合国有企业长远发展的目标，从而将国家对于产业结构的调节政策，供给侧的结构性改革政策等都落实到位。从政策落实与企业目标结合上来看，我国国有企业是有相应的能力作出聘任和解聘总审计师的决策，而让董事会等作出决策更符合国有企业内部管理和控制的实际情况，能够弥补国资委直接进行委派的缺陷。因此，国有企业在向国资委进行备案时，需提交总审计师任免情况等哪些相关材料，需要在实践中进行进一步摸索。

四、国有企业设置总审计师制度建议

（一）加强对专业人才培养力度

总审计师制度的设置，最后要落实到实践上，因此，总审计师的专业素养与能力的重要之处不言而喻。为解决这一问题，应当从审计人才培养方面入手。近年来，审计市场对总审计师能力的关注点也逐渐发生转变，开始侧重于总审计师的应变风险能力，战略能力等方面。而公司的利益相关者更希望总审计师具有应对市场环境变化，协调企业内部外部有限资源，与管理层进行及时有效沟通的能力。从当前我国对审计人才的培养方案上发现，目前高等教育对于审计人才的培养存在很多不足之处，且能够培养硕士以上学位的学校少之又少。加强高层次审计人才的培养，從而在教育中不断提升自己的专业素养与综合素养，提高解决实际问题的能力，提升对周围环境变化的灵敏度，为总审计师的培养做有力的支撑。

（二）完善总审计师制度

从总审计师制度设置上看，部分设置总审计师制度提出了原则性导向，但对于总审计师的地位，职责权限，专业胜任能力等问题都没有提出明确的方案;其余对总审计师的指责等做出了明确的规定，但并没有将总审计师进入高级管理层纳入考量范围。考虑到审计机关的专业性，可以由审计署组织各个专家制定总审计师制度条例，也可以根据国有企业的管理机制，由国资委组织制定国有企业总审计师制度设置办法，从而从制度层面让设置总审计师制度得到可靠保证。

（三）加强与国资委管理部门沟通

为了让我们的国有企业能够更好地设置一个总审计师的制度，审计部门和机构应于及时与国有资产的监督行政管理相关部门进行沟通发现存在的问题并及时提出解决的方案，同时，明确当前国家设置总审计师的必要性、目标，并进一步研究如何在推进该制度的实施过程中，审计部门和相关的行政主管部门在里面扮演什么角色、执行步骤等内容。争对当前国有企业管理体制改革的实际情况，建立一个由董事会直接领导和负责的总审计师管理制度，这样既能够保证了总审计师的专业独立性和决策的权威性，又能够通过在参与整个决策过程中，全方位地了解到一个企业当下最真实的经营情况，快捷查找各方面营运资料，从而对企业作出的决策进行可靠评估，更有利于找出存在的风险，进行分析，提出相应的解决措施。

（四）牢记党对审计工作的高度

中央审计委员会本身是由各级地方人民政府直接引导中央支持而独立组建的，体现了党共中央对地方审计重要事项的高度重视。在国有企业设置总审计师制度时，要牢记党的领导，发挥党组织对各部分工作的指导作用，一是有利于提升总审计师的政治素养，坚定政治立场与方向，能够始终与国家政策保持高度统一，切实落实国家政策，让国有资产得到保值增值。二是不同行业的国有企业其性质不同，规模不同，所处发展阶段不同，治理结构也会存在一定的差异，因此设置总审计师制度不能统一制定，需要从几个点开始推行，逐渐覆盖全部国有企业，而这就需要政府在中间推动和支持。

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