当下地方金融监管权的法制缺位及其完善

杨一欣

摘要：金融监管长期以来被视为中央事权，地方政府虽有职能，但基本处于监管无权、处罚无据、监督无凭的状态。近年来各地屡屡暴雷的P2P等金融风险，凸显了传统监管体制存在的缺位和弊端。加快建立完善的地方金融监管制度，进一步优化配置地方监管权力，对防范和化解金融风险尤为重要。

关键词：地方金融监管;权力配置优化;体制改革

引言

“十三五”时期，中国在防范和化解重大金融风险攻坚战中，取得了来之不易的重要阶段性成果，金融监管领域的覆盖范围逐渐扩大，中央垂直监管和地方属地监管并行的双层金融监管模式初见雏形。步入“十四五”，金融风险防控形势依然严峻。2021年4月8日，国务院金融稳定发展委员会第五十次会议中提到，部分地方金融机构存在风险，内部治理和外部监管均待完善，政府有关部门应予以高度重视。可见，地方金融监管正处于风险形成、扩散与蔓延的前沿地带，地方金融监管体制亟待健全和完善。

一、现行地方金融监管体制的缺陷及法制原因

目前，中央和地方的金融监管体制存在两个重大缺陷。一是事权划分较为模糊，有些领域监管机构叠床架屋，有些又无人监管。如2017年，中央将“7+4类”机构的监管权限下放给地方金融监管部门，但仍有P2P借贷平台等一些类金融企业却尚未明确监管主体。二是金融监管部门在监管过程中受行政部门的制约和监管对象的影响，监管职能行使受到很大制约，难以实施有效监管。

造成当下地方金融监管存在上述问题的主要原因。一是上位法律缺失，法律授权具有局限性。从立法位阶上来看，金融监管的部分事权已经从中央下放到地方，但其监管依据却并非为法律法规层级，大多数对地方金融组织机构的监管要求仍然散落在涉及市场准入的各类文件中，或是间接地体现在对金融组织机构的规范性要求中，以“7+4”类机构的监管依据为例，只有《融资担保公司监管条例》属于行政法规，其他行业均为效力层级较低的部门规章，甚至存在立法空白。地方金融监管法律依据缺失，效力先天不足，层次普遍偏低。二是金融监管纵向权责划分不清，监管主体不明。金融监管法律法规的匮乏导致地方金融监管主体授权不明确、执法手段缺位，执行机关难以凭借效力较低的规范性文件，结合当地具体情况采取行动。此外，地方金融监管部门在何种程度上拥有执法权也仍无定论，金融监管权作为一种行政权力缺少有效抓手，行使监管权力时常会处于一种名不正言不顺的尴尬监管处境。

二、地方金融监管体制改革的现实诉求

一是防范化解地方金融风险的必要。地方金融机构被视为金融制度、规则和政策的具体执行者，肩负着地方金融风险处置的属地责任，具有经营机制灵活、地缘优势明显的特点，是增强金融服务实体经济效能的重要力量。当前风险管理宽松、杠杆率较高等是地方金融机构风险存在的主要问题，这些不足亟须通过完善地方金融监管制度、强化对地方金融机构的管理力度来弥补。

二是适应央地金融体制改革的需求。加快推进地方金融监管体制改革，是贯彻落实中央金融体制改革的决策部署、以及实现地方金融治理体系和治理能力现代化的必然要求。早在2017年全国金融工作会议上，习近平总书记就多次强调，地方政府应当始终坚持在中央事权进行金融管理的前提下，不断加强对地方金融组织的监督管理。国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中也提到，要依法依规地界定中央和地方之间的金融监管权责和分工，强化地方政府的属地金融监管职责和风险处置责任。可见，在近年来不断深化的金融体制改革中，对央地金融监管权进行合理划分是一个核心问题，央、地金融监管权的配置只有不断适应金融发展的需要，才能及时防范和化解接连出现的各类金融风险。

三是合理配置地方金融监管权的选择。地方金融机构和金融市场的迅猛发展，意味着当前金融业发展正逐步从中央集权向地方分权转变，即金融分权。地方金融监管权科学配置的一个理想状态，就是在中央与地方适度划分权限的基础上，将各种权力控制在合理的限度内，使其之间能够相互配合、相互制衡。经济学家华莱士·E·奥茨在1972年提出的“权力分散理论”中提到，国家提供公共物品的责任，应该被尽可能地细分到能够将成本和收益内部化的最小地理管辖范围内。目前，中央虽然给予了地方金融发展权，但未明確给予分化的金融监管权，使得地方金融监管权在配置上呈现出偏位化、碎片化的特点，加大了地方金融风险。构建地方金融风险应对的分级参与机制，明晰监管职责，实现地方金融监管权的理性归位具有现实性和紧迫性。

三、完善地方金融监管权配置的路径

重视科学的价值取向。完善地方金融监管权配置，必须要处理好金融安全、金融效率和金融民主这三者之间的关系。首先，金融安全作为国家安全的重要构成，是社会经济发展的核心要义。防范金融风险、维护金融安全是金融监管体制改革的首要前提。地方各级金融监管部门的当务之急，就是要严格排查各类金融风险点，采取措施重点控制增量，着力处置存量，监控稳定经济杠杆率，加大对逃废债等市场违法违规行为的打击力度，以促进地方金融完成“脱虚向实”的转变，为地方实体经济的发展“清淤输血”。其次，在合理配置地方金融监管权时，还应平衡好金融安全与金融效率之间的关系。历史实践表明，适度的监管能够最大化地提高当前地方金融市场的收益，监管过严或过松都不利于金融资源的优化配置。推进金融监管体制改革，必须以保证金融安全为前提，持续创新监管手段，提升监管效能。此外，还要持续推进金融民主化进程。实施对地方金融的弹性化监管，可以给予地方金融监管机构一定的自由裁量权，同时赋予地方性金融自律组织等部门参与金融监管的义务和权力，同时，要坚持金融监管的公平性，在确保风险可控的前提下，充分协调各职能部门，推动金融民主化的有序稳定发展。

构建纵横联动的双向监管体系。配置地方金融监管权，应着力解决好纵向法定授权不明确、横向权力配置不集中的问题。纵向上促进监管事权有法可依，一方面要尽快从中央政府层面制定出台相应的法律法规，对金融监管主体及监管事项作出明确规定，提升金融监管政策的起点高度。法律法规要全面覆盖各类地方金融机构，对地方金融监管部门的风险处置责任进行明确划分，明确监督管理的权限和罚则，使地方监管当局有法可依，提高执法的参考性。另一方面，在相关法律法规尚未覆盖的领域，可以采取由地方政府牵头制定地方政府规章等手段，充分发挥地方立法资源优势，针对不同业态的性质、特点，通过制度化手段不断完善监督管理细则和条例框架，将相关监管事权法治化，构建一套相对完整的地方金融监管法律体系。横向上要整合金融监管权力配置。一是明晰监管主体，实施职能监管，减少多重监管和监管空白的情况，将民间金融、互联网金融等多种新兴部门纳入金融监管的权力范围内，对新业态实行包容审慎的监管制度，建设现代金融监管框架，真正实现地方金融监管的职能统一。同时，因地因业制宜地实施差异化监管，适度调整监管的具体要求，更好地释放地方金融机构活力。二是进一步构建金融监管工作的协调机制，注重与地方不同监管部门以及跨省级监管部门的协调沟通，建立健全信息共享平台和工作沟通渠道，增强各地方对金融监管的合力。具体而言，地方可以通过搭建金融组织信息共享平台等方式提升各类金融组织的信息透明度，使各地方金融监管部门能够有针对性地对存在信用问题的金融组织进行重点审查，从而提升监管效能。三是通过整合来优化地方部门职责，坚持设立地方金融监督管理局的改革目标，将分散在地区金融办、财政厅等不同政府部门的监管事权进行统一的归纳整合，使其划归到地方金融监督管理局，从而确保金融监管权的独立性，不受其他部门的制约。

此外，还应强化监管治理能力。一方面要强化地方金融监管队伍和能力建设，提高监管人员的准入门槛，对监管人员的资格进行严格审查。同时明确监管权的监督问责机制，对监管工作实行严格的评价制度。另一方面，要建立地方金融专项监管报告制度和风险评估机制，运用监管沙盒等现代监管技术手段对市场进行及时跟踪，用监管创新带动产业创新。

四、结束语

目前，地方金融监管权的法制缺位问题已经成为影响金融行業健康发展的一个重要因素。金融从业人员需要深入分析造成该问题的原因，明确上位法律缺失以及纵向监管权责任划分不明确等问题产生的背景，结合地方实际情况明确地方金融监管体制改革的现实需求，并通过重视科学的价值取向、构建纵横联动的双向监管体系、强化监管治理能力等方式，对地方金融监管体制进行创新与完善，有效解决地方金融监管权法律缺位问题，为地方金融行业的稳定发展提供制度保障。

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