高校学生申诉制度的问题分析及制度优化

黄辰 李倩

我国《宪法》第四十一条明确规定申诉权是我国公民的基本宪法权利。《中华人民共和国教育法》第四十二条进一步规定，学生有权对学校给予的处分向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提出起诉。该条款可以认为是《宪法》上的申诉权在教育领域的贯彻和落实。2017年新修订的《普通高等学校学生管理规定》（下文简称《管理规定》）设专章阐释了高校学生申诉制度，具有重要的理论价值和现实意义。

按行政法公认的一般理论，申诉制度有诉讼意义上的申诉制度和非诉讼意义上的申诉制度之分。尽管《宪法》和《教育法》中提及的申诉制度都具有诉讼和非诉讼的双重意义，但是本文探讨的申诉制度，仅限于非诉讼（行政性）意义上的申诉制度。即着眼于学生校内申诉制度开展研究。笔者发现，经过一段时间的理论研究和制度变迁，2017年颁布《管理规定》虽较05年的《管理规定》有较多完善，其规则建构的表述过于原则化，象征性意味强，存在缺乏操作性、文字表述含糊的问题。本文试图对学生申诉制度几个重要程序的不足之处进行法律分析，提出对于该制度的优化方案。

一、《管理规定》存在的问题

1.学生申诉处理委员会定位不明确。

《管理规定》第五十九条规定学校应当成立学生申诉委员会（以下简称“申诉委员会”），并明确了该委员会的组成人员，但是对申诉制度的定位，《管理规定》没有给出答案。学界对此争议颇多。

有学者认为申诉委员会是学校内部的咨询机构，原因是根据《管理规定》第六十二条，申诉委员会没有权力作出改变原处分的决定，如需改变原处分，还需要提交学校重新作出决定。换言之，申诉委员会做出的决定不具有终局性。还有学者认为，高校内部申诉制度类似行政仲裁，因为申诉委员会中立、专业、亲和、高效等特点，且作出的决定不具有法律上的终局性，这都与仲裁的特点相似。将这一制度定位成校内仲裁，可以与行政复议、行政诉讼进行平顺的制度对接，是有其存在的制度空间的。

学生申诉制度定位不明确的问题投射到現实中，便是实践中申诉委员会挂靠在各高校中所处的部门各不相同。大部分高校将申诉委员会设在团委或学生工作处（部）[1];有的高校将申诉委员会设在学校法律事务办公室，如上海师范大学[2];还有的高校将申诉委员会设在学校的纪检部门或者监察部门，比如广西艺术学院[3]。还有机构设置无明文规定和独立设置申诉机构的情形。出于方便处理学生事务、方便管理学生的考量，大部分高校将申诉委员会设在学生工作部（处）。鉴于我国高校对学生处理和处分具体工作大都由学生工作部（处）参与的客观情况，这样设置，似乎违背了“任何人不能做自己案件的法官”这个基本法治要求，与正当程序原则相悖。将申诉委员会设在纪检或者检察部门的高校，似乎表明一种态度：学生申诉制度是对高校行政权力监督的工具，却没有彰显申诉制度对学生受教育权利的救济功能。学生申诉制度定位不清、目的不明确，造成权利不具体、行使不顺畅，同时缺乏监督，管理行为失范，申诉者对制度便难以产生信任感，对学校作出的申诉决定便难以认同。

2.申诉委员会人员的构成和比例不明确。

《管理规定》第五十九条规定，申诉处理委员会应当包含“学校相关负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表、负责法律事务的相关机构负责人”。但是并没有明确这些代表的组成比例或产生方式。实践中，各高校的申诉委员会人员构成和比例则千差万别。不可回避的一点是：申诉委员会人员组成及其比例，委员会内各代表产生方式等，会影响申诉者对申诉机构的信任和认可，以致影响申诉者对申诉决定的认可度，进而动摇整个申诉制度的有效性。

目前，高校的申诉委员会行政色彩过于浓厚，无行政职务的教师和学生代表比例偏低，在笔者查阅的部分学校申诉规定后发现师生代表在申诉委员会占比如下表：

从表2可以看出：相当比例高校的申诉委员会中，学生代表和教师代表的比例是不高的。其中还不少高校的申诉办法对教师代表，并无行政职务的限制。如是，委员会中行政人员比例将进一步增加。

3.回避、听证等重要制度缺失

作为抽象程序性权利的学生申诉权，本身需具体化、程序化、制度化，使之具有可操作性。保障学生申诉权或与学生申诉权密切相关的其他程序性权利应该成为实现学生申诉权不可或缺的具体的程序性权利。[4]基于此，行政法领域内的回避、听证、送达等制度都应当被申诉制度的视野关注。实际上，人民法院在裁判学生与高校申诉案件的过程中，回避、听证、送达等制度是否适当执行，是评价高校处理学生申诉案件得当的重要参考指标[5]。这些具体程序制度应当在《管理规定》中做纲领性、原则性的表述，作为高校在各自的申诉办法中安排回避、听证、送达等重要规则预设制度根基。受理、回避、听证送达等申诉权利是学生申诉权行使的重要工具。可以认为：上述诸制度没有可操作性，学生申诉权就没有可操作性，申诉权利就无法切实得到履行，申诉制度难以科学践行。

二、完善高校学生申诉制度的建议

1.明确申诉委员会的定位、人员组成比例等相关制度。

笔者以为：申诉委员会应当是一个中立的调查咨询机构。基于此定位，申诉委员会的人员组成应遵循以下几个原则：

一是淡化委员会行政色彩。申诉机构具有准司法性质，为保证中立客观，应尽量减少行政人员的比例。原处分或者处理决定由校内行政机构做出，如果委员会内存在过多的行政人员，使申诉者产生申诉机构“既当运动员又当裁判员”之感，申诉结果即便公平公正，亦恐难以令申诉人信服。

二是人员组成应当尽可能多样。除保证相当比例的教师和学生代表进入委员会外，引校外人员进入委员会，更能增加委员会的专业性和中立性。具体做法如，聘请法律专业人员进入委员会，以保证各类程序和实体符合法律规定和法律精神;聘请退休教师进入委员会，充分利用他们拥有丰富工作经验和善于陈情说理方面的优势;引进家长代表进入委员会，呼应学生家长对其子女就学过程中涉及重大事项的知情同意权，充分照顾作为学生父母一方的利益考量;引进教育行政机构工作人员进入委员会，以便校内申诉与后续可能产生的教育行政申诉制度对接。

三是完善委员遴选、产生的机制，保证委员会运行过程中客观和中立。建立公平合理的委员遴选机制，保证各类型的委员进出申诉委员会渠道通畅，是保证申诉委员会体现其客观中立的另一重要方面，也能避免成员固化形成集体利益。比如，建立各类型委员的产生办法，如教师代表、家长代表和学生代表定期“申报--遴选”的制度。聘任退休教师、校外法律专业人士实行任期制，确保委员既专业客观又进出有序。其次，在前述制度建立的基础上，笔者建议每次处理申诉案件时，参考《仲裁法》的做法，由申诉人和被申诉人在前述委员会人员池中各自挑选2-3名委员，另外共同挑选1名作为主任组成5-7人的申诉委员会处理案件。

2.建立、健全申诉中的回避、听证等各种规则。

源自自然公正的正当程序，是重要的程序法原则。在申

诉制度的实践中，回避、送达、听证等制度是正当程序实现的重要意涵，是申诉中不可或缺的重要规则，保证学生申诉至少获得程序正义。

首先，回避制度不仅广泛的运用在司法领域，而且在行政申诉、仲裁等准司法领域都发挥了重要的作用。《管理规定》中缺乏对回避制度的表述。当前各高校的申诉制度中，对回避制度的规定还有未尽之处，改进的目标都是使申诉人的回避权利更加丰富、更加可操作，比如：

（1）对提出回避的主体不仅包括申诉者本人，还应当包括申诉者的近亲属，以保证学生因病、因事无法进行申诉时，其他代为申诉人仍然能够行使回避的权利;

（2）提出回避的方式不仅包括依申诉人提出回避，还应当包括依职权提出回避申请。在具体案件中，参与申诉案件的工作人员应当依职权向申诉委员会自行提出对具体案件的回避申请。

（3）关于决定回避的主体的规定，可以参照《行政诉讼法》[6]的规定，建立有梯度的回避决定制度。例如，申訴委员会委员的回避有委员会主任决定，委员会主任的回避由学校校长或者校行政会议决定。

（4）关于回避的情形，笔者建议仿照法律条文中规定的写法，采“不完全列举+兜底条款”的形式加以表述。

其次，《管理规定》第56条规定“学校在对学生做出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩”。推广听证制度能够保证学生在合法权利和权益受到侵犯的时候，有陈述和申辩权的权利。听证制度具有客观中立、亲和便捷的优点，是学生行使申诉权的有力制度武器。通过交换证据，相互辩论，助于申诉人与学校交换意见，消除双方的分歧与隔阂，防止案件进入更激烈的司法对抗程序。笔者以为，尽管《管理规定》没有将听证程序设为申诉的必经程序，但学校可以有针对性的制定听证制度的细则，尽最大可能保证申诉的学生实现损益时的陈述和申辩权。具体而言，以下几方面应予考虑：

（1）听证程序的启动可以分为依申诉人申请和依委员会职权启动。申诉人申请听证的，必须召开听证会;涉及开除学籍、退学等严重影响学生教育权或者重大复杂的案件，委员会也可以依职权启动听证程序。

（2）为保证听证程序顺利进行，高校在落实听证程序中，各类制度应尽可能完善。如会前证据交换、代理制度、主持人制度、会上发言、辩论和总结制度、暂缓执行决定等。

（3）听证结果依照规定的时限，及时作出。

结语

高校学生申诉制度是全面推进依法治国在高校领域的重要制度实践。在践行申诉制度就是践行依法治校，意味着高校管理者对学生实施的管理应有相应的法律依据，同时管理者的管理行为也必须受到制度约束。[7]但是，《管理规定》出台并不意味着学生申诉制度得以贯彻执行，更不意味着学生合法的权利救济渠道畅通无阻，而是还有很长的路要走。任何一种制度都是一步一步从无到有，在实践的检验中不断优化进步的，高校学生申诉制度亦是如此。

参考文献：

[1]笔者查阅了数十所高校的学生申诉制度，几乎80%的高校将申诉委员会设在团委或学生工作部（处）。

[2]http：//xxgk.shnu.edu.cn/15/10/c22377a660752/page.htm，2021.4.14访问

[3]网址：https：//xxgk.gxau.edu.cn/gksx/xsglfwxx/content_175953，访问时间2021.4.14

[4]范履冰，阮李全，论学生申诉权[J]，高等教育研究，2006（4）：74-80

[5]笔者以“学生申诉”为关键词：搜索了人民法院裁判文书网，其中2017-2020年有关学生申诉的120余起行政诉讼案件，几乎全部案件中，法院都会对高校是否按规定履行了回避、听证、送达的义务进行审查。

[6]《行政诉讼法》第五十五条第四款规定：院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定;审判人员的回避，由院长决定;其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。

[7]王晓三.高校学生申诉制度的法治意义[N].光明日报.2014-12-12（7）

本文系2020年度南京师范大学中北学院院级科研项目“高校学生内部申诉制度及完善研究”（项目编号2020yky011）的成果之一。

作者简介：黄辰（1982.1-），男，汉族，江苏南京人，南京师范大学中北学院，研究生，助理研究员，研究方向：高教管理，法学。

（南京师范大学中北学院 江苏丹阳 212300）