浅析行政相对人违反行政协议时行政机关的权利救济方式

郭恒智

摘要：我国现行《行政诉讼法 》将行政协议纳入了行政案件受理范围，2020年1月1日实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对行政协议纠纷中法律的适用作了更加详细的规定，这些法律规定和司法解释为行政相对人维护自己的合法权益提供了明确的指引，此外规定了行政机关权利的救济方式为非诉执行。由于行政协议的契约性，很多人认为应该将反向行政诉讼引入我国行政诉讼法，那么是将该理论制度引进行政诉讼法还是继续以司法解释指导实践呢。

关键词：行政协议;行政机关;行政相对人;权利救济

一、行政协议概述

1.行政协议的概念

我国《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院受理行政案件的范围，其中第一款第十一项规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，人民法院应当予以受理，从这一规定我们无法得出立法机关对于行政协议的定义，只能得出行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为是可訴的，这就使得在司法实践中出现对行政协议认定不统一，甚至出现同案不同判的问题。因而需要最高人民法院在法律适用方面对行政协议进一步予以界定。

2019年11月12日最高人民法院审判委员会第1781次会议通过的法释〔2019〕17号即《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，从该条规定可以得出行政协议是指行政机关为了实现行政管理或公共服务的目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务的协议。

2.行政协议的特征

第一，主体方面。行政协议的当事人必须有一方是行政主体，享有行政权力。行政协议是行政主体为了实现行政管理或公共服务目的而签订的，因此，当事人中必有一方是行政主体。行政协议必须有行政机关参加并不意味着凡是由行政机关签订的协议都是行政协议。行政机关以民事主体身份签订的合同，如与文具店签订的购买办公用品的合同是民事合同;只有以行政主体的身份签订合同时，该合同才是行政合同。

第二，目的方面。行政主体签订行政协议目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。如为了合理规划国有自然资源的开采，保障国有自然资源发挥最大效益，与开矿企业签订的国有自然资源使用权出让协议。

第三，权利义务方面。行政协议法律关系中，双方地位是不对等的，这是与民事协议的最大区别。从某种意义上看，这种不对等使得行政协议双方趋向于一种管理与被管理的关系。因此，行政主体对于行政协议的履行享有行政优益权。具体体现为对协议履行的监督权、单方变更权和解除权。

第四，协议本质方面。行政协议本质上是一种双方合意达成的合同，具有契约性。表现在双方必须严格遵守契约精神，严格履行协议内容。非因法定事由，行政主体应坚持信赖利益保护原则，不得随意单方面变更协议内容，不得利用职权侵害另一方合法权益。任何一方有违约，都应承担责任。协议订立后只有出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，行政主体才能行使单方变更或解除权。由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。

第五，纠纷解决方面。双方当事人因履行发生争议时，根据行政法的相关原则，通过行政救济方式解决。

二、行政相对人违反行政协议时行政机关的权利救济方式辨析

1.现行法律及司法实践中，行政机关的权利救济方式

在法释〔2019〕17号实施之前，因《行政诉讼法》中没有关于行政主体起诉行政相对人的相关规定，导致司法实践对此类案件的解决方式不统一。有的法院直接按照民事案件纠纷来处理，有的法院认识到行政协议与民事合同的不同，主体之间是不平等的，不能用民事诉讼来解决行政协议纠纷，因此用非诉执行程序的方式解决。但是启动非诉执行程序的依据却又出现了不同。有的法院直接以行政协议为依据，裁定予以执行;有的法院裁定予以执行的依据是，行政主体先行对行政相对人就其应履行的义务及期限发出催告，等催告书送达给行政相对人，行政相对人在催告书规定的期限内未履行其义务时，行政机关提供相关催告材料向法院申请强制执行;还有一种裁定予以执行的依据是行政机关作出的行政决定，行政相对人不履行行政协议时，行政机关根据行政协议约定作出行政决定，并告知行政相对人如不服决定可提起复议或行政诉讼，当行政相对人在法定期限内不履行协议也不提起行政复议或行政诉讼，行政主体以行政决定向人民法院申请强制执行。

2020年1月1日《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的实施，为人民法院处理行政相对人违反行政协议，在满足何种条件时，人民法院应裁定予以强制执行提供了明确的指引。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”可以看出，当行政相对人违反行政协议时，行政机关的权利救济是通过非诉执行方式实现，而不是将行政协议当作普通民事合同，用民事诉讼的相关规定来处理，也就是说行政机关通过向人民法院申请强制执行的方式获得权利救济，当行政机关的强制执行申请满足以下条件时，法院可予以执行：第一，行政协议内容具有可执行性;第二，行政相对人未按照协议约定履行义务，经行政机关催告后不履行，行政机关作出要求其履行协议的书面决定，并将书面决定送达至行政相对人;第三，行政相对人收到行政决定后，既不在法定期限内提起行政复议或者行政诉讼也不履行义务。

这一规定的优点有：第一，统一了人民法院裁定予以强制执行的条件;第二，賦予了行政相对人提起行政复议或者行政诉讼的权利;第三，给行政相对人自动履行的机会。但学者也提出了这一规定有个比较明显的缺点，人民法院在决定是否予以执行时，对行政机关的书面决定或处理决定不会进行实质性审查，这就使得行政机关又是行政协议的签订者，又是决定行政相对人履行协议的“裁判者”。

2.学界提出的行政机关权利救济方式——“反向行政诉讼”

所谓反向行政诉讼是指在某些特殊类型的行政案件中，将诉讼程序的启动权赋予行政机关，在结构或形式意义上由行政机关起诉相对人的制度。由于行政协议的契约性，当行政机关与行政相对人发生纠纷时，只有行政相对人可以起诉行政机关，而行政机关却不能通过起诉行政相对人来救济自己的权利，这与契约性是不符的，而赋予行政机关起诉权，正好符合行政协议的契约性。此外现行法律及司法解释赋予了行政机关申请强制执行的权利，也赋予了行政相对人提起复议和诉讼的权利，但是由于法院对行政机关决定的审查不是在双方当事人辩论基础上得出的结论，因此实体正义不容易实现，但是如果将反向行政诉讼引入《行政诉讼法》，将会更好的保证实体正义的实现。

综上，反向行政诉讼赋予了行政机关提起诉讼的权利，更有利于实现实体正义。然而在现阶段，反向行政诉讼尚在理论讨论阶段，现行《行政诉讼法》并未对其作任何规定，因此司法实践中并不能适用这一理论和制度。我们能做的就是更好地解读现有的法律规定以及司法解释，并且在现有法律制度下让行政主体和相对人权利救济渠道更畅通。

三、行政主体以行政非诉执行作为自己的权利救济方式更符合立法目的及司法实践

行政非诉执行被很多人诟病的主要原因是，不符合行政协议的契约性;无法保证行政决定及处理决定的实体正义，直接以行政主体的行政决定和处理决定为执行依据，有可能损害相对人的合法权益;行政机关在申请法院强制执行的前置程序无法保证其合法性。

对于第一个原因：虽然反向行政诉讼更符合行政协议的契约性，但它与我国行政诉讼法保护行政相对人的合法权益、监督行政机关依法行使权力的立法目的不是很相符，我国行政诉讼法中只有“民告官”的相关程序规定，没有“官告民”的相关规定。行政协议虽有协议固有的契约性，但它更重要的特性是行政性，正因为签订行政协议的双方当事人地位不平等且协议目的是为了实现行政管理或公共服务，因此行政协议被纳入到了行政诉讼的受案范围，当行政机关违反行政协议，行政相对人可以依据行政诉讼法向人民法院起诉，而行政非诉执行作为行政机关的权利救济方式，虽然违背契约性，但与反向行政诉讼相比更符合行政协议的行政性。

对于第二个原因：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条明确规定了对于行政机关做出的要求行政相对人履行行政协议的决定，行政相对人可以提出行政复议或者诉讼;如果在这一阶段行政相对人没有维护自己的权益，人民法院依据行政机关的决定予以强制执行，在执行阶段，被执行人也有提出执行异议的权利或者执行异议之诉，若执行错误，也可以执行回转，总之若行政机关的决定违背了实体正义，行政相对人的合法权益还是可以得到维护的。

对于第三个原因：人民法院虽然对行政机关申请执行的行政决定不进行实质审查，但会审查其合法性，合法性审查就包括程序合法，如行政机关是否对行政相对人进行了催告，行政机关是否送达了行政决定书，是否对行政相对人告知了其享有的复议权或起诉权，如果这些前置程序不合法或者有瑕疵，人民法院可以裁定不予执行。

结语

没有完美的法律，完美实施的法律才更接近于完美。我国《行政诉讼法》及相关司法解释对行政相对人权利的维护规定比较详尽，但对行政机关维护其权利的渠道并无清晰明确的规定，但《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定弥补了这一缺失，且此条规定在司法实践中的完美实施，会让行政机关的权利救济渠道畅通，且不会影响行政相对人的合法权益。

参考文献：

1.欧俊根：《反向行政诉讼：行政机关在行政协议相对人违约时的救济途径》[J]，《海峡法学》，2020年6月第二期，第114-115页。

2.李建飞 1 ， 李月胤 2：《论行政协议中行政机关救济途径行使程序之完善》[J]，《陕西行政学院学报》，2020年5月第34卷第2期，第42页。

国防大学政治学院 陕西西安 710000