浅谈环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度

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摘要：环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度都是以保护保护环境为最终目的得两项制度，其二者之间也存在着一定得联系与区别，2019年6月5日，最高人民法院发布了《关于审理审理生态损害赔偿制度得若干规定（试行）》，其中就对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的起诉作了相关的安排，但未对二者的诉讼序位作相关明确的规定。本文以案例引入环境生态损害赔偿制度与环境民事公益诉讼相衔接方面问题的思考，分析二者的联系和区别，提出自己的相关浅见。

关键词：环境民事公益诉讼;生态环境损害赔偿制度

一、问题的提出

重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司环境污染责任纠纷案中，重庆市第一中级人民法院认为，重庆市人民政府有权提起生态环境损害赔偿诉讼，重庆两江志愿服务发展中心具备合法的环境公益诉讼主体资格，二原告基于不同的规定而享有各自的诉权，对两案分别立案受理并无不当，鉴于两案的案件事实相同、诉讼目的一致、被告相同、诉讼请求基本相同，故将两案进行了合并审理。这是对公益诉讼和生态环境损害赔偿制度进行衔接的一次成功的尝试。那么是否生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼在哪些方面具有一定的联系？又存在哪些区别？在司法实务中两种诉讼模式应该如何相互衔接的？

二、环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼联系与区别

（一）环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼的联系

1.二者的诉讼目的是一致的

二者都是对“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”提起的民事诉讼，目的均是维护生态环境公共利益。从本质上来讲，生态环境损害赔偿诉讼是有关国家机关履行维护社会公共利益职责的义务，是其本职工作;而社会组织提起的环境民事公益诉讼是公众参与环境管理的一种途径，是对国家机关维护社会公共利益机制的一种补充。其二者都通过司法救济纠正民事主体违法侵害环境的行为，以達到保护生态环境和维护公众环境利益的目的。

2.二者在适用范围上具有重叠之处

二者都是针对导致生态环境受损的污染行为和破坏行为提起诉讼的。在实务中环境民事公益诉讼直接指向的对象是生态系统或环境遭受的不利影响，而生态环境中的动植物、土壤、自然资源等环境要素及其构成的生态系统其实是对环境或生态的直接表述，与社会主体的共同享有的利益具有密切的关联性，故而两者在指向对象上具有一致性，在其适用范围上具有一定的重叠之处。

（二）环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼的区别

1.适用主体方面的区别

在生态环境损害赔偿诉讼中可以具备担任原告资格条件的是省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者是受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，而在环境民事公益诉讼中具备的担任原告资格条件的是人民检查院和具备资格的社会组织。而且在司法实践中，生态环境损害赔偿诉讼中参与赔偿磋商的主体主要包括赔偿权利人与赔偿义务人，但一般而言都由符合条件的行政机关所引导的磋商事宜。而在环境公益诉讼中，参与和解、调解的双方当事人包括有环保组织、行政机关、检查机关与造成环境污染的企业。

2.在适用情形方面的区别

在生态环境损害赔偿诉讼中其适用情形主要包括三个方面：一是发生较大、重大、特别重大突发环境事件的;二是在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;三是发生其他严重影响生态环境后果的。各地区还应根据实际情况，结合不同因素具体问题具体分析。而在环境民事公益诉讼中适用情形主要是针对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为。

3.在诉讼程序方面的区别

根据《改革方案》规定，生态环境损害发生后，赔偿权利人应就一系列具体问题与赔偿义务人进行磋商，“磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼”。可见磋商是生态环境损害赔偿诉讼的前置条件，而且被告责任承担的条件是行为违反法律法规，诉讼过程中由原告对侵害行为、侵害关系以及两者之间的因果关系承担举证责任;也为充分发挥磋商在生态环境损害索赔工作中的积极作用提供了制度依据。与此不同，法律规定的机关或社会组织提起环境民事公益诉讼时并未设置前置程序;被告责任承担条件是遵循无过错责任原则，其举证责任倒置，由被告承担。

三、环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼的衔接

通过对环境损害赔偿制度和环境民事公益诉讼的联系和区别的对比发现，虽然两项制度也存在一定的差异性，但这种差异性本身并不是根本性的问题，并不意味着两种诉讼制度必须分离开来进行建构;只有弥合二者之间的差异，使得制 度之间互相作用、取长补全才能发挥制度的最大功能。[1] 从理论上说，某一环境侵害行为既可能导致特定民事主体的人身伤害、财产损失或精神损害，也可能会造成生态环境本身的损害。为充分落实“损害担责”原则，环境侵害行为人必须承担相应的生态环境修复或金钱赔偿责任。由于“两诉”之诉讼目的均在于填补生态环境损害、维护环境公共利益，故而某一环境侵害行为可能会同时落入“两诉”之规制范畴，进而产生相对复杂的、处于不同诉讼制度之间的衔接问题。

对于环境生态损害赔偿制度和环境民事公益诉讼如何衔接的问题一直以来都是学术界研究的热点。而且在司法实践当中也涌现了相关案件的审理将两项制度进行了很好的衔接，其中庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司环境污染责任纠纷案就作为“两诉”成功衔接的典型案例。但从《若干规定（试行）》出台之后，结合司法实践中存在的多类型案例来看，《若干规定（试行）》中关于“两诉”的关系衔接的相关规定，在适用上依然存在着意见分歧。但我认为避免司法资源浪费以及提高诉讼效率，将“两诉”整合衔接是未来发展的应然方向，对二者之间的衔接关系有必要在法律层面进行统一的规定。

在实现“两诉”的协调和衔接上，就要处理好二者的顺位问题。关于“两诉”的顺位，学术界观点不一，王灿发教授认为生态环境损害赔偿诉讼制度与环境民事公益诉讼制度在本质上是两个并行不悖的制度，为此主张不予设置起诉顺位。[2] 汪劲教授认为，生态环境损害赔偿诉讼属于民事私益诉讼，主张在诉讼程序上应首先由赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼;陈德敏教授则主张符合起诉条件的主体均可以向法院提起“两诉”，在一方起诉后另一方可以跟进起诉或者在同时起诉后将其合并审理。[3] “两诉”均是我国在对生态环境进行保护过程中在诉讼上采取的救济手段，通过诉讼手段有效地对破坏生态环境的行为进行打击，应在法律上对“两诉”的衔接进行“政府第一顺位，社会组织第二顺位，检察机关第三顺位”的制度安排。[4]

在赔偿权利人提起生态损害赔偿的诉讼中存在磋商的诉讼前置程序，而且政府部门对赔偿义务人的履行责任以及生态环境的修复工作负有一定的督促职责，而且在磋商过程中政府机关把控着相关事宜，政府机关作为权力机关在确立生态损害赔偿诉讼相较于社会组织及检查机关提起的民事公益诉讼具有优先性，故而将政府作为第一顺位，这也有利于督促政府的不作为。将社会组织作为第二顺位是考虑到社会组织自身的资金缺乏、资格不足等自身的缺点，但其具有公益性在政府怠于提起生态环境损害赔偿诉讼或者生态环境损害得不到充分救济时作为第二顺位提起民事公益诉讼，同时也对政府的不作为起到了监督作用。在前两种方式都用尽时，检察机关作为保底顺位对不履行职责的政府通过检察建议的方式督促其履行职责，对经督促赔偿权利人仍不采取措施的，检察机关应进行公告督促社会组织提起环境民事公益诉讼。

在实现“两诉”的协调和衔接上，还要处理好“两诉”的管辖问题，秉承着有利于环境生态保护、维护司法秩序、节约司法资源及提高诉讼效率的原则来对其进行管辖的划分。有关生态环境损害案件都具有地域性特点，该地政府就负有修复生态环境的主要职责，因此我认为在其管辖划分上，以政府提起的生态损害赔偿的诉讼的管辖地为主，以此来确定民事公益诉讼的管辖。这样才能发挥社会组织及检查机关提起环境民事公益诉讼的监督和补充作用。

四、总结

本文以案例的方式引入要说明的问题，对环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼之间的联系和区别进行阐述，及案例审理的成功是“两诉”衔接的成功典范，不仅节约了司法资源，还提高了诉讼效率，本文又对“两诉”的顺位及管辖来说明两者整合衔接的路径，同时二者的衔接也会是未来发展的应然方向和探索研究的方向。

参考文献：

[1] 郭海蓝，陈德敏.省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼的制度困境与规范路径 [J].中国人口·资源与环境 ，2018（3）.

[2] 程多威，王灿发.论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接[J].环境保护，2016，（2）：42.

[3] 汪劲.论生态环境损害赔偿诉讼与关联诉讼衔接规则的建立——以德司达公司案和生态环境损害赔偿相关判例为鉴[J].环境保护，2018，（5）：39.

[4] 王世进，张维娅.论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接[J].时代法学，2020，18（02）：41-45+52.

西北政法大學 法治学院 法律硕士教育学院